II SA/Wr 3361/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant Agnieszka Figura Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004r. przy udziale --- sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Decyzją bez daty nr [...], powołując się na przepis art. 3 pkt 1 i 5, art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. postanowił udzielić K. M. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podał, że ustalony na podstawie zebranego materiału stan faktyczny: bezrobocie i ubóstwo oraz dochód rodziny wynoszący [...]zł przy kryterium dochodowym rodziny składającej się z jednej osoby w kwocie [...] zł i dochodzie na osobę w rodzinie wynoszącym [...]zł "uzasadnia przyznanie decyzji. Pomoc w wysokości [...] zł z przeznaczeniem: [...] zł na żywność i [...] zł na pozostałe wydatki bieżące. W zakresie przyznania pomocy na remont dachu odmawia przyznania pomocy" z uwagi na to, że budynek zamieszkiwany przez stronę ze względu na stan techniczny grozi zawaleniem. Remont takiego obiektu, jak również przebywanie w nim może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia strony. Biorąc powyższe pod uwagę organ proponuje aby strona wystąpiła do Gminy Ż. z wnioskiem o przydzielenie lokalu socjalnego, natomiast w okresie oczekiwania na przydzielenie lokalu organ proponuje skorzystanie z możliwości pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn im. B. A. w Ś. W odwołaniu od tej decyzji skarżący domagał się jej zmiany przez przyznanie wnioskowanej pomocy na naprawę dachu, przeprowadzenie rozprawy, powołanie rzeczoznawcy określonego w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz zawiadomienia z urzędu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o działaniu Urzędu Gminy sprzecznym z ustawą o ochronie dóbr kultury wraz z wnioskiem o wyegzekwowanie od Gminy naprawy dachu pałacu w W., który to pałac jest zabytkiem. Zarzucił, że organ odmawiając przyznania pomocy na remont dachu nie oparł swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie na żadnym przepisie prawa. Zarzucił również, że działania Gminy w sprawie tego zabytku zmierzają do jego zniszczenia. Zdaniem skarżącego zgłoszony przez niego wniosek jest uzasadniony, tym bardziej, że przyznane przez OPS [...] zł z niewiadomą datą wypłaty nie starczy na naprawienie dachu, nie starczy również na przeżycie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. decyzją nr [...] przyznał K. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na żywność i inne potrzeby i odmówił przyznania pomocy na remont dachu. Od decyzji tej K. M. wniósł odwołanie, wnosząc o: zmianę decyzji i przyznanie pomocy na naprawę dachu, przeprowadzenie rozprawy zgodnie z art. 89 k.p.a. oraz zawiadomienie z urzędu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o działaniu gminy sprzecznym z ustawą o ochronie dóbr kultury wraz z wnioskiem o wyegzekwowanie od gminy naprawy dachu pałacu w W. Zdaniem odwołującego się przyznanie pomocy w wysokości [...] zł z niewiadomą datą zapłaty nie wystarczy nie tylko na naprawę dachu, lecz nie starczy także na przeżycie. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zasiłek celowy należy do grupy świadczeń z pomocy społecznej, który przyznawany jest, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki, tj.: dochód na osobę w rodzinie nie przekracza dochodu ustalonego na podstawie art. 4 ust 1 ustawy i zachodzi co najmniej jedna z dysfunkcji wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy: sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezrobocia, niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, alkoholizm i narkomania, trudności w przystosowaniu się do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przyznanie zasiłku celowego ma służyć zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych, które przykładowo zostały wymienione w art. 32 ustawy. Kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Z wywiadu środowiskowego wynika, że K. M. jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy). Mając na uwadze powyższe uregulowanie prawne oraz fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. zarówno w dniu wydania decyzji, jak i wniesienia przez stronę odwołania dysponował ograniczonymi środkami finansowymi pozwalającymi jedynie na udzielenie pomocy w minimalnym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji przyznając stronie zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na żywność i inne cele oraz odmawiając udzielenia pomocy na remont dachu, nie dopuścił się naruszenia prawa. Brak jest więc podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zakażonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję K. M. wniósł o jej uchylenie i nakazanie organowi I instancji udzielenia pomocy związanej z naprawą dachu pałacu w W. – obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi podał, że podtrzymuje twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.), w szczególności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 32 owej ustawy w związku z czym podniesiony w skardze zarzut braku podstawy prawnej do podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji jest zdaniem tego organu bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem l stycznia 2004r. właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Według zaś art. 3 i art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności zaskarżonych do niego decyzji, to jest do badania czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego a także, czy podjęta została zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r. z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 32 pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według powyższego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w powyższym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria natomiast uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednocześnie stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Należy dodać, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. Decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Niezależnie od powyższego podnieść należy, ze postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zasadę dwuinstancyjności postępowania ustawodawca ustanowił w art. 15 kpa. Zgodnie z tym przepisem prawa : "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne." Istota zasady dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zgodnie z tą zasadą celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest wydanie dwóch decyzji w sprawie przez dwa organy różnych stopni, decyzji zawierających dwa istotne elementy: rozstrzygnięcie i uzasadnienie. W wyroku z dnia 22.11.2001r., sygn. II SA 924/01 (Lex nr 81816) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchybił wyżej wskazanym przepisom prawa. Uszło bowiem uwagi tego organu, że skarżący złożył w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie dwóch potrzeb bytowych: 1) "na wydatki bieżące, głównie żywność" oraz 2) na zakup folii "na załatanie dziury w dachu". Rozpatrując sprawę organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł. W rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał, na zaspokojenie której potrzeby życiowej pomoc ta została udzielona. Dopiero w uzasadnieniu decyzji wskazał, że pomoc ta została udzielona z przeznaczeniem [...] zł na żywność i [...] zł na pozostałe wydatki oraz, że odmówiono przyznania pomocy na remont dachu. W odwołaniu skarżący kwestionował zasadność odmowy przyznania zasiłku celowego na remont dachu. Odnośnie przyznania zasiłku w kwocie [...] zł podał, że nie wystarczy na przeżycie. W skardze skarżący podał, że podtrzymuje w całości uzasadnienie odwołania, jednakże zarzuty oraz twierdzenia skargi sprowadzają się w istocie do polemiki strony ze stanowiskiem organów dotyczącym odmowy przyznania zasiłku celowego na remont dachu. W tej sytuacji zachodzi wątpliwość, czy przedmiotem odwołania jest wyłącznie odmowa przyznania zasiłku celowego na remont dachu, co do którego brak rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji, czy przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem: [...] zł na żywność i [...] zł na pozostałe wydatki, jako kwoty przyznanej w zbyt niskiej wysokości. Rozpatrując odwołanie organ II instancji winien był okoliczność powyższą wyjaśnić i w zależności od wyników tego postępowania, wydać decyzję określonej treści. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i nie pozwala sądowi na przeprowadzenie prawidłowej kontroli jej legalności. Jak już wyżej wspomniano decyzje w sprawie zasiłku celowego są decyzjami podejmowanymi w ramach uznania administracyjnego. W uzasadnieniu takiej decyzji organ winien wykazać z jakiej przyczyny dokonał wyboru załatwienia sprawy w określony sposób. Decyzja organu I instancji uzasadnienia takiego nie zawiera. Informacje dotyczące środków jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż. w okresie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie znalazły się w piśmie tego organu z dnia [...]r., które przecież nie jest integralną częścią decyzji tego organu, a ustaleń w tym zakresie i rozważań, poza odwołaniem się do ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż., w ogóle brak w zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, wyjaśni sprawę we wskazanym wyżej kierunku, poczyni prawidłowe ustalenia i wyda rozstrzygnięcie właściwej treści, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.