II SA/Wr 3367/01

Sygn. akt 4 II SA/Wr 3367/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska Sędziowie WSA - Lidia Serwiniowska - Marzenna Lińska-Wawrzon /sprawozdawca/ Protokolant - Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika za brak mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W.na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. 4 II SA/Wr 3367/2001 UZASADNIENIE Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61/96, poz. 283 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. z dnia [...] r. w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty równoważnika za brak mieszkania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w [...]r. A. S. wystąpił na podstawie art. 85 i 89 ustawy o Służbie Więziennej i § 2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18.04.1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Sprawiedl., Nr 2, poz. 9) w związku z przeniesieniem z urzędu z Zakładu Karnego w W. do pełnienia dalszej służby w Zakładzie Karnym Nr [...] we W., o naliczenie i wypłatę w/w równoważnika. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania takiego równoważnika. Podjętą decyzję uzasadnił tym, że wnioskodawca nie spełnia ustawowych kryteriów warunkujących jego wypłatę. Pomimo tego, że został z urzędu przeniesiony do pełnienia służby z ZK w W. do ZK Nr [...] we W. - W. jest dla W., w którym mieszka A.S., miejscowością pobliską. Dogodne połączenie kolejowe PKP z W. do W. i z powrotem zabiera stronie łącznie mniej niż 2 godziny dziennie na dojazdy do służby z domu oraz do domu ze służby. Ustalono, że łącznie na trasie z W. do W. i z powrotem jest 13 połączeń i żadne z nich łącznie nie zabiera na dojazd do pracy i z powrotem 2 godziny. Dyrektor ZK Nr [...] we W. nie uznał argumentacji strony, że dla niego wygodniejszy jest dojazd autobusem PKS zabierający ponad 2 godziny dziennie. Wybór środka lokomocji służącego do dojazdu z pracy i do pracy przysługuje zainteresowanemu, natomiast brak jest w tym przypadku uzasadnienia do przyznania równoważnika za brak mieszkania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmowną. A. S. zaskarżył decyzję dyrektora Okręgowego SW we W. z dnia [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Sąd wyrokiem z dnia 19.04.2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję z powodu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla 1 4 II SA/Wr 3367/2001 rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśnienie okoliczności dotyczyło możliwości dojazdu do pracy i z powrotem w dni wolne od pracy, tj. soboty, niedziele i święta. Organ pierwszej instancji, tj. dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] we W. ponownie rozpatrzył wniosek A. S. i wydał decyzję Nr [...] z dnia [...]r. odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji wyjaśniono dodatkowo wszelkie okoliczności związane z dojazdem do pracy i z powrotem w dni wolne od pracy (święta, soboty i niedziele). Na podstawie zebranego materiału dowodowego Dyrektor ZK Nr [...] we W. słusznie odmówił przyznania w/w równoważnika. Ustalono bezsprzecznie, że publiczny środek transportu, jakim są pociągi Przedsiębiorstwa PKP na wymienionej trasie kursuje tam i z powrotem w czasie poniżej 2 godzin, także w soboty, niedziele i święta. Z tych względów orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Od powyższej decyzji A. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił, że decyzja zawiera nieprawdziwe dane co do połączeń PKP i czasu służby skarżącego. Według skarżącego, wbrew zaleceniom wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nie wyjaśniły należycie kwestii dojazdów do pracy w dni wolne, niedziele i święta. A. S. podniósł również, że do nowej jednostki został przeniesiony wbrew jego woli i obowiązującym przepisom. Dyrektor Okręgu powinien spowodować, aby koszty jego przeniesienia, a zwłaszcza koszty przejazdu, zostały w całości zrekompensowane. Kwestionując decyzje obu instancji, skarżący podniósł, że publicznymi i równoprawnymi środkami transportu, z których korzystać może funkcjonariusz są PKS i PKP. Organy w swych decyzjach powołują się na 13 połączeń kolejowych, które praktycznie nie rozwiązują kwestii jego dojazdów. Według skarżącego należy brać pod uwagę te połączenia, które pozwalają dojechać do służby na ściśle określony czas i w miarę szybko powrócić do domu. Połączenia, które nie pozwalają dojechać do służby na czas należy traktować tak, jakby nie istniały. Skarżący wskazał, że ważny jest też czas pełnienia służby, który przedstawia się następująco: służby dzienne godz. 600-1900, służby nocne godz. 1900-600. Według skarżącego nie do przyjęcia jest ustalenie organu co do możliwości wyjazdu z W. o godz. [...] do służby, która rozpoczyna się o godz. 600 oraz wyjazdu z W. o godz. [...] do służby na godz. 1900. Skarżący zarzuca, że stanowisko organów w sprawie jego dojazdów do pracy w rażący sposób narusza normy współżycia społecznego i prawa konstytucyjne. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że przystanki PKS położone są bliżej miejsca zamieszkania i miejsca pracy, niż stacje PKP. Według skarżącego 2 4 II SA/Wr 3367/2001 korzystanie z połączeń PKS skraca czas dojazdu do pracy i z powrotem o około 5 godzin. Wskazując na powyższe, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również to, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania są akta sprawy. Tymczasem przedstawione przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej akta są niekompletne. W szczególności brak jest w aktach decyzji Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. z dnia [...]r. Nie wynika również z akt data doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej, ani też okoliczność, czy odwołanie złożone zostało bezpośrednio do Zakładu Karnego, czy tez nadeszło przesyłką pocztową. Ma to istotne znaczenie jeśli się zważy, że obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 kpa jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie złożone zostało w terminie. Uchybienie bowiem tego terminu skutkuje tym, że po pierwsze - decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a po drugie - organ odwoławczy stwierdza wówczas w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak w aktach administracyjnych wspomnianych danych sprawia, że niemożliwym było jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd zachowania przez stronę omawianego terminu, a jednocześnie wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygałby w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji. Zauważyć bowiem trzeba, że nieważną byłaby decyzja organu II instancji wydana w sprawie, w której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Niezależnie od powyższego podnieść należy, że brak decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwił weryfikację stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. 3 4 II SA/Wr 3367/2001 Mianowicie istota uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprowadza się do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wyjaśniono wszelkie okoliczności związane z dojazdem do pracy i z powrotem w dni wolne od pracy (święta, soboty, niedziele) i że bezsprzecznie ustalono, iż publiczny środek transportu, jakim są pociągi Przedsiębiorstwa PKP na wymienionej trasie kursuje tam i z powrotem w czasie poniżej 2 godzin, także w soboty, niedziele i święta. Organ odwoławczy uznał w konkluzji, że na podstawie zebranego materiału dowodowego Dyrektor ZK we W. słusznie odmówił przyznania przedmiotowego równoważnika. Trudno ocenić trafność powyższego wnioskowania, skoro organ odwoławczy nie odniósł się do konkretnych ustaleń faktycznych, a jednocześnie w aktach brak decyzji z [...]r. Z lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego nie wynika też, jaki materiał dowodowy stał się podstawą rozstrzygnięcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 19.04.2001 r. uchylono poprzednią decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z tego względu, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności dotyczących możliwości skorzystania przez skarżącego z połączeń publicznymi środkami transportu na trasie W.-W. i z powrotem w dni wolne od pracy. W aktach przedstawionych Sądowi brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która świadczyłaby o tym, że organ po dacie wyroku NSA, tj. po 19.04.2001 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zwłaszcza brak dokumentów mogących być podstawą do ustaleń w zakresie, w jakim postępowanie miało być uzupełnione. Ponadto zastrzeżenia budzi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy akceptując decyzję pierwszoinstancyjną nie przedstawił żadnej własnej argumentacji dotyczącej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. W szczególności organ nie odniósł się konkretnie do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, iż nie wyjaśniona pozostała kwestia dojazdów w dni wolne od pracy oraz nie do przyjęcia jest ustalenie organu co do możliwości wyjazdu z W. pociągiem o godz. [...] do służby, która rozpoczyna się o godz. 600. Wprawdzie wykazana powyżej niekompletność akt i uzasadnienia orzeczenia uniemożliwia dokonanie przez Sąd kategorycznej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, to jednak przychylić się trzeba do twierdzeń skarżącego, że przy rozstrzyganiu organ musi powiązać ustalenia co do ilości połączeń i czasu dojazdu publicznymi środkami transportu z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby. Jak wskazał w swym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przy badaniu czasu dojazdu publicznymi środkami transportu należy mieć przede wszystkim na względzie możliwość skorzystania przez funkcjonariusza z takich środków transportu. 4 4 II SA/Wr 3367/2001 Założyć przy tym trzeba, że chodzi o realną możliwość dojazdu konkretnymi środkami transportu i to w czasie dostosowanym racjonalnie do godzin służby. Ze względów przedstawionych powyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenia objęte pkt II i III sentencji znajdują oparcie w przepisach art. 200 i 152 p.p.s.a. 5