II SA/Wr 337/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów w sprawie wybudowanej samowolnie linii energetycznej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił zobowiązać Zakład Energetyczny J. G. S.A, Rejon Energetyczny B. do przedłożenia: dokumentów potwierdzających zgodność linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kV, numer ruchowy L-584, zasilającej stację transformatorową w B., przebiegającej od działki nr [...]w B., na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oceny stanu technicznego przedmiotowej linii energetycznej oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, na której położona jest w/opisana linia energetyczna. W osnowie decyzji organ orzekł również, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie 2 miesięcy od daty jej otrzymania. Uzasadniając podjęte orzeczenie powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że w dniu [...]r. zostało wszczęte na wniosek M. W. postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia opisanej wcześniej linii energetycznej, będącej własnością Zakładu Energetycznego J. G. S.A Rejon Energetyczny B.. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]umorzone zostało z powodu bezprzedmiotowości postępowanie prowadzone w tej sprawie, z tym, że decyzja ta została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że materiał zebrany w sprawie wskazuje, że obiekt ten wybudowano bez dopełnienia wymaganych przepisami warunków i stanowi on samowolę budowlaną. Obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995r. stosuje się na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. przepisy ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Warunkiem rozpoczęcia procedury legalizacyjnej jest m.in. nie stwarzanie przez obiekt budowlany lub jego część niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ze zaktualizowanej oceny stanu technicznego przedmiotowej linii, sporządzonej przez rzeczoznawcę w dniu [...]r. wynika, że obecnie linia energetyczna nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa. W związku z tym organ orzekający nałożył na właściciela przedmiotowej linii energetycznej obowiązki określone w sentencji decyzji celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożył M. W. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego oraz pomijanie istotnych materiałów dowodowych, w szczególności wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. sygn. akt [...]na podstawie którego Zakład Energetyczny ma usunąć przedmiotową linię energetyczną położoną na jego nieruchomości i przywrócić stan zgodny z prawem. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki linii energetycznej wybudowanej w części na jego nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania M. W. opisał podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe w tym czynności orzecznicze, a ponadto wskazał, że organ nadzoru budowlanego rozpoczyna procedury legalizacyjne mimo, że nie wnosił o to właściciel nielegalnie wybudowanej linii energetycznej, prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i niezgody z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego. W zakończeniu odwołania M. W. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują i podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in. że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne – do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro art. 103 ust. 2 jest normą stosowaną w miejsce art. 48 w stosunku do ściśle określonych obiektów, to ilekroć będą zachodziły okoliczności z art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli natomiast istnieje możliwość legalizacji obiektu, to zgodnie z art. 40 tej ustawy – w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ winien wydać inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w określonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 40 w ogóle nie podano, czy zachodzą przesłanki określone w powołanym artykule i również nie nakazano wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nałożono jedynie obowiązek przedłożenia dokumentów, do czego w/w przepis nie uprawnia. Zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa. Organ orzekający wskazał ponadto w uzasadnieniu, że jeżeli do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy niezbędne jest dostarczenie dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu budowlanego, organ winien nakazać ich udostępnienie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974r. albo art. 81 c ust. 1 ustawy z 1994r. Zwrócił też uwagę, że dopiero po dostarczeniu odpowiednich dokumentów można stwierdzić – na ich podstawie – czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym jego legalizacja i jakich w tym celu należy dokonać zmian lub przeróbek. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez M. W. poprzez skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił w niej obrazę art. 138 § 2 oraz art. 35 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nadal konieczne jest dostarczenie dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu pomimo, że od [...]r. powszechnie wiadome jest, że takie dokumenty nie istniały, a zatem nie mogą być dostarczone i organ odwoławczy winien na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego rozstrzygnąć co do istoty sprawy uznając, że Zakład Energetyczny dopuścił się samowoli budowlanej, zamiast bezzasadnie przedłużać postępowanie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie właściwego organu do merytorycznego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczas podjęte w sprawie przez organy orzekające czynności procesowe oraz zakwestionował zasadność zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 2 kpa, uznając, że zaistniały w sprawie wszystkie ustawowo wymagane warunki do merytorycznego jej załatwienia i zakończenia postępowania. W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego działają w tej sprawie stronniczo i opieszale oraz w nieuzasadniony sposób zmierzają do zalegalizowania samowoli budowlanej, mimo braku stosownego wniosku właściciela linii energetycznej. W zakończeniu uzasadnienia skargi M. W. stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez niepodjęcie w określonym terminie merytorycznej decyzji przez organy uprawnione do zlikwidowania samowoli budowlanej, która zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Podniósł również, że wykazał zasadność swojego żądania usunięcia samowoli, ale organ nie chce prawidłowo ocenić zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując je w całości. W uzupełnieniu podał, że skarżący całkowicie pomija okoliczność, że sprawa była rozpatrywana w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. i przekazanie jej przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia było konieczne, skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego jest rozpatrzenie na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; ONSA 1997 Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania, należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana – w sposób dorozumiany – przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 kpa ich zakresu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w powołanym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą rozważenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowej linii energetycznej – stanowiącej zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. budowlę, a tym samym obiekt budowlany – do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie w niej zmian i przeróbek albo innych czynności, wskazanych ewentualnie w dokumentach przedłożonych w sytuacji, gdyby organ I instancji uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. lub art. 81 c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994r. Wbrew sugestiom skarżącego tych zaleceń organu odwoławczego nie należy odczytywać jako nakaz zalegalizowania przedmiotowej inwestycji wbrew prawu, ale jedynie jako wskazanie co do konieczności przeprowadzenia w sposób prawidłowy, czyli wymagany przepisami prawa procesowego i materialnego czynności postępowania, które mają umożliwić zgodne z prawem – pod względem formalnym i merytorycznym – rozstrzygnięcie. O jego treści nie przesądził organ odwoławczy, zastrzegając, że będzie ono uzależnione od czynności podjętych przez organ I instancji i ich rezultatów. Zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazań organu odwoławczego pozwoli – zdaniem Sądu – załatwić sprawę w sposób nie uchybiający przepisom prawa. Wyjaśnić należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w literaturze prawniczej oraz stanowiskiem judykatury przeprowadzenie całego postępowaniu wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiającą strony służącego im prawa odwołania /por. B. Adamiak, J. Borkowski : KPA, Komentarz, Warszawa 1998/ wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.