II SA/Wr 337/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. L.-M. na decyzję Wojewody D z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wielostanowiskowym wraz z przyległymi miejscami parkingowymi oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości decyzję Prezydenta Wrocławia wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którą stwierdzono wydanie decyzji z dnia 19 lutego 2008 r. o pozwoleniu na budowę przez Spółka A budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]we W. bez pominięcia strony i odmówiono uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 k.p.a.), oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wznowione na wniosek skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji skarżąca wniosła o wyłączenie pracownika organu pierwszej instancji, przeprowadzenie wizji lokalnej, dokonanie pomiarów hałasu w strefie inwestycji, ustaleń co do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej mieszkańcom Osiedla Złota Podkowa oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów o właściwości (art. 150 § 2 k.p.a.). Organ pierwszej instancji błędnie uznał, że interesy skarżącej reprezentował w postępowaniu zarządca nieruchomości, o ile nie wszystkie lokale mieszkalne znajdują się w obszarze oddziaływania. Z faktu wznowienia postępowania wynika, że organ ten uznał skarżącą za stronę. Organ nie wyjaśnił oddziaływania inwestycji na życie osiedla i jego mieszkańców. Powstaną nadmierne utrudnienia przy wjeździe i wyjeździe z osiedla. Zablokowanie dojazdu wywoła w razie pożaru zagrożenie życia i majątku mieszkańców. Nadmierny będzie hałas w okresie budowy. Obecnie dla terenu obowiązuje plan miejscowy, więc dlaczego się twierdzi, że obecnie decyzja o pozwoleniu byłaby taka sama. Rozpoznając sprawę organ stwierdził dochowanie przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Badanie, czy skarżąca rzeczywiście była, jak twierdzi, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, powinno odbywać się po wznowieniu postępowania. W szczególności organ badał, czy nieruchomość skarżącej znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W przypadku ustalenia naruszenia konkretnego przepisu prawnego z zakresu prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w konkretnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zamierzenia budowlanego, skarżąca byłaby stroną. Uwarunkowania faktyczne wynikają z projektu zagospodarowania terenu. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki wynikać mogą z przepisów dotyczących zachowania określonych odległości (§§ 10-13, 18-21, 23, 25, 36, 40, 57-60, 88, 226-235 warunków technicznych). W nin. sprawie obszar oddziaływania obejmował działkę nr 135/20 zabudowaną domem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wyodrębniono więcej niż 7 lokali. Stroną postępowania była wspólnota mieszkaniowa. Udział wspólnoty wyłącza co do zasady legitymację właścicieli lokali do udziału w postępowaniu. Będą stroną gdy wykażą posiadanie indywidualnego interesu prawnego. Skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego. Jednak zamierzenie inwestora w niczym nie ogranicza możliwości zagospodarowania tego mieszkania. Dla tej oceny nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącą kwestie dojścia i dojazdu do budynku wspólnoty, usytuowania budynków, ilości miejsc postojowych. Lokal skarżącej usytuowany jest na drugim piętrze (trzeciej kondygnacji) w budynku przy ul. Rymarskiej 2. Projektowany budynek nie pogorszy warunków naturalnego nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych (§ 13 ust. 1 pkt 1 i 2, § 57 i 60 warunków technicznych). Dowodzi tego opracowanie (s. 113 i nast.) znajdujące się w projekcie budowlanym. W opracowaniu przyjęto do analizy dwa mieszkania położone najbardziej niekorzystnie, na parterze budynków. Lokal skarżącej będzie miał lepsze warunki nasłonecznienia. Nie zmienia tego okoliczność usytuowania lokali na parterze dalej o około 1,5 m od budynku projektowanego. Odległość ta jest bowiem mniejsza niż wysokość kondygnacji, a to sprawia, że wysokość przesłaniania liczona dla pomieszczeń w lokalach na wyższych kondygnacjach nie może mieć wyższej wartości, niż mierzona dla lokali na parterze. Usytuowanie lokalu, na wyższej kondygnacji nie pogarsza warunków oświetlenia światłem słonecznym. Z doświadczenia życiowego wynika, że lokale wyżej położone te warunki mają lepsze. Skarżąca nie posiada więc własnego, odrębnego od interesu prawnego wspólnoty, prawnie chronionego interesu prawnego pozwalającego na uznanie skarżącej za stronę. Kwestie sposobu realizowania inwestycji nie miały znaczenia w postępowaniu o uchylenie pozwolenia na budowę. Nie było podstaw do przeniesienia właściwości na organ wyższego stopnia, gdyż przyczyną wznowienia nie była działalność organu, który wydał decyzję ostateczną. Według organu, skoro nie ustalono istnienia podstawy wznowienia, to nie można było stosować art. 146 § 2 k.p.a., a jedynie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca nadal zarzuciła błędne przyjęcie przez organ, że w sprawie pozwolenia na budowę nie była stroną. Lokal mieszkalny skarżącej znajduje się w budynku położonym na działce objętej strefą oddziaływania inwestycji. Nie wiadomo dlaczego organ uznał za stronę wspólnotę mieszkaniową. Skoro w § 13, 57 i 60 rozporządzenia gwarantuje się odpowiednie naświetlenie mieszkań, to z przepisów tych wynika interes prawny ich właścicieli, a nie wspólnoty. Skierowanie decyzji o pozwoleniu na budowę do wspólnoty powinno spowodować nieważność tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z samego faktu badania oddziaływania inwestycji na lokale mieszkalne wynika, że ich właściciele są stronami. Skoro w projekcje budowlanym (s. 118 – 119) analizowano to oddziaływanie, to lokale znajdowały się w strefie oddziaływania. Skarżąca kwestionowała prawidłowość analizy przesłaniania. Projektowany budynek na kolejnych kondygnacjach jest większy, niż na parterze. Analiza to pomija (k. 88 – 91, 118 projekt). Nawet na poziomie gruntu nie są spełnione wymogi § 13 ust. 1, bo wykreślone kąty zachodzą na elementy projektowanego budynku. Analizę sporządzono jedynie dla dwóch lokali, z pominięciem lokalu skarżącej. Ponadto projekt narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia w zakresie odległości schodów wejściowych i pochylni. Pozwolenie na budowę powinno być uznane za nieważne. Organ prowadził postępowanie z udziałem byłego zarządcy Forum, kiedy od 29 lipca 2008 r. administratorem był[...]. O postępowaniu wspólnota dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji. Nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości, wskutek pominięcia indywidualnych interesów prawnych właścicieli niektórych lokali. Organ naruszył art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 w zw. z art. 81 oraz art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny pozwolenia na budowę, skoro badaną podstawę wznowienia ocenił jako niewykazaną. Organ sam stwierdził, że zarządca nie mógł reprezentować wspólnoty i przeprowadził postępowanie z udziałem członków zarządu wspólnoty. W uzupełnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko, że zarząd wspólnoty działał dla ochrony interesów współwłaścicieli i z uwagi na nieruchomość wspólną, nie zaś jako reprezentant właścicieli lokali. Podtrzymała ponadto wszystkie dotychczasowe zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Wprawdzie sąd rozstrzygał nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ale odnosząc się najpierw do skargi wskazuje, że o powodzeniu środka prawnego nie decyduje obfitość zarzutów, lecz ich rzeczowość i trafność. W postępowaniu administracyjnym organ badał prawidłowość twierdzonej przez skarżącą podstawy wznowienia, czyli okoliczność, czy skarżąca była stroną w sprawie pozwolenia na budowę i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Było to postępowanie wznowieniowe. Nie wiadomo w jakim celu skarżąca kilkakrotnie zarzucała nieważność pozwolenia na budowę. Nieważność decyzji nie jest badana w postępowaniu wznowieniowym. Podejrzenie, że decyzja jest nieważna, stanowi przeszkodę do zakończenia postępowania wznowieniowego. Jeżeli skarżąca twierdzi, że pozwolenie na budowę jest nieważne, to powinna odstąpić od popierania wniosku o wznowienie i złożyć nowy wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia. Jak wskazano, w nin. sprawie jedynie istotna była kwestia naruszenia uprawnień procesowych skarżącej, jako strony. Podkreślanie przez skarżącą, że organy naruszyły interesy szeregu innych osób, było zbędne, gdyż nie dotyczyło w ogóle okoliczności istotnych w tej sprawie. Postępowanie wznowieniowe przebiega w kilku odrębnych fazach. W każdym z tych odrębnych etapów postępowania istotne są inne okoliczności i związane z nimi zarzuty. W fazie badania, czy zaistniała podstawa wznowienia, w ogóle nie są istotne kwestie wad materialnoprawnych decyzji dotychczasowej. Podnoszenie związanych z tym zarzutów było zbędne i nie miało nic wspólnego z rozpatrywaną sprawą. Nie było istotne, czy wspólnota mieszkaniowa została słusznie uznana przez organ za stronę. O ile skarżąca usiłuje wykazać, że również wspólnota nie była stroną sprawy pozwolenia na budowę, to nawet zasadność takiego zarzutu w niczym nie mogła posłużyć do powodzenia obrony skarżącej. Nikt nie negował twierdzenia, że wspólnota nie reprezentowała interesu skarżącej wywodzonego z faktu przysługiwania jej prawa własności lokalu odrębnego. Przyjęcie tego założenia było punktem wyjścia do oceny, czy uprawnienia procesowe skarżącej nie zostały naruszone poprzez pominięcie jej osobistego udziału w postępowaniu. Z wszystkich zarzutów skargi wymagało zatem rozpatrzenia jedynie, czy organ przyjął prawidłową wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz czy z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że naruszone zostały przepisy prawa budowlanego związane z interesem prawnym skarżącej bądź też nastąpiło niewyjaśnienie tych istotnych w sprawie okoliczności. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego danego podmiotu (art. 28 k.p.a.), o ile w szczególności jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Obszar ten (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W nin. sprawie organ ustalił przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu skarżącej. Przepisy te zostały wskazane w prawidłowy sposób. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie (wyrok NSA sygn. akt II OSK 75/06), znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu oznacza, że przez to oddziaływanie zostaną naruszone konkretne normy prawa materialnego wynikające przykładowo z przepisów techniczno – budowlanych, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Przyjmowanie, jak to się niekiedy czyni, że sama jedynie teoretyczna możliwość bądź subiektywne przeświadczenie danego podmiotu, czyni z niego stronę, jest niezgodne nie tylko z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, ale ponadto narusza art. 28 k.p.a. Twierdzi się powszechnie, że art. 28 ust. 2 prawa budowlanego został wprowadzony w celu ograniczenia kręgu podmiotów będących stronami z mocy art. 28 k.p.a. w związku z określonym przepisem prawa. Jedynym wyobrażalnym sposobem tego ograniczania jest uznanie, że w sprawie pozwolenia na budowę norma prawna z której wywodzi się interes prawny, została już naruszona. Nie miała racji skarżąca, że organ badał i ocenił jej status strony dopiero po przeprowadzeniu postępowania. Organ w tym celu wznowił postępowanie, aby ten status wyjaśnić. Materiał temu służący znajdował się w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozostałej dokumentacji. Materiał ten został w sposób prawidłowy powołany i rozważony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ rozważył w szczególności, czy zawarta w projekcie budowlanym analiza przesłaniania (linijka słońca) nie budzi wątpliwości wymagających jej uzupełnienia. W pełni przekonujący był wywód na ten temat zawarty w uzasadnieniu decyzji. Analiza była zgodna z przepisami regulującymi sposób jej przeprowadzenia. Nie budził zastrzeżeń pogląd, że skoro mieszkanie skarżącej jest położone korzystniej w porównaniu do mieszkań objętych szczegółową analizą, to nie było potrzeby powtarzania tej analizy w odniesieniu do jej lokalu. Skarżąca nie wskazała przekonująco jakiegokolwiek przepisu prawa administracyjnego, z którym zamierzenie budowlane inwestora byłoby niezgodne, zaś ta niezgodność wywołała niekorzystne oddziaływanie w odniesieniu do jej lokalu odrębnego. Skarżąca nie była więc stroną w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazana przez nią podstawa wznowienia nie została wykazana, zatem zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. PM 14.01.2011 r.