II SA/Wr 337/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy w S.-B. na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody W. z dnia 7 maja 1997 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady-Gminy S.-B. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w S. oddala skargę. Uchwałą (...) z dnia 26 marca 1997 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 36a ust. 1, 4, 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w S. Rada Gminy w S.-B. uchwaliła: - w par. 1 przeprowadzić do dnia 7 maja 1997 r. konkurs na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w S., - w par. 2 powołała komisję konkursową w następującym składzie: 2 przedstawicieli Rady gminy 2 przedstawicieli kuratorium oświaty 2 przedstawicieli rady pedagogicznej 2 przedstawicieli rodziców po jednym przedstawicielu związków zawodowych - w par. 3 wskazała, że sposób przeprowadzenia. konkursu i wyłaniania członków komisji określa regulamin stanowiący załącznik do uchwały - w par. 4 powierzyła wykonanie uchwały zarządowi gminy - w par. 5 wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń. Uchwałą (...) z tego samego dnia Rada gminy w S.-B. desygnowała do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w S.-B. Zbigniewa K. i Jana M., a do komisji w L. i w S. Zbigniewa K. i Andrzeja S. Kuratorium oświaty w W. pismem z dnia 19 marca 1997 r. poinformowało Urząd Gminy w S.-B., że desygnuje do komisji konkursowych we wszystkich trzech szkołach Irenę Ż. i Jadwigę W. W dniu 9 kwietnia 1997 r. zarząd oddziału ZNP, w dniu 15 kwietnia rada pedagogiczna, a w dniu 17 kwietnia 1997 r. rodzice uczniów ze szkoły w S. wskazali imiennie swoich przedstawicieli do komisji. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 1997 r. (...) wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ Wojewoda W. stwierdził nieważność uchwały (...) Rady Gminy S.-B. z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w S. jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że powołując komisję konkursową rada gminy ograniczyła się do powtórzenia zapisu art. 36a ustawy o systemie oświaty z pominięciem imiennego składu komisji. Nadto na mocy punktu II regulaminu konkursu upoważniono instytucje i organy związkowe, o których mowa w ww. przepisie do desygnowania swoich przedstawicieli do komisji konkursowej. Powyższa konstrukcja, zdaniem Wojewody, pozostaje w sprzeczności z powołanym art. 36a ustawy o systemie oświaty, który zobowiązuje radę gminy do ścisłego imiennego określenia składu komisji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy w S.-B. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Rady uchwała z dnia 26 marca nie narusza art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powołanie komisji doraźnej jaką jest komisja konkursowa, nie wymaga określenia przez radę składu osobowego komisji. Wyznaczenie tego składu następuje bowiem przez wskazanie członków komisji przez określone organy, instytucje i osoby jako przedstawicieli tych organów i osób. Żaden przepis cyt. wyżej ustawy nie zobowiązuje rady gminy do ścisłego imiennego określenia składu komisji. Jest to ze strony Wojewody zupełnie dowolna nadinterpretacja powołanego wyżej przepisu. Nowelizacja. ustawy w 1995 r. zmieniła kolejność czynności konkursowych, na pierwszym miejscu stanowiąc regulamin konkursu, na drugim skład komisji. Ta zmiana pozwala na przyjęcie, że treści zawarte w regulaminie regulują zarówno tryb pracy komisji jak i sposób powoływania członków komisji. Rada nie określając imiennie członków komisji kierowała się również względami praktycznymi. Regulamin konkursu stanowi bowiem, że każdy z desygnujących swoich przedstawicieli do komisji konkursowej może dokonać zmiany swoich przedstawicieli nie później jednak niż na 5 dni przed planowanym postępowaniem konkursowym. Pracami kieruje zgodnie z pkt 2 rozdziału III przewodniczący komisji desygnowany przez radę gminy, co pozwala w razie nieobecności ze względów losowych któregoś z członków komisji przeprowadzenie konkursu. W innym wypadku powstałaby konieczność ponownego zwołania posiedzenia i podjęcia nowej uchwały. Zdaniem skarżącej organ nadzoru mógł jedynie w oparciu o przepis art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wskazać. że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, zachowując jej ważność. Uchwałą z dnia 26 listopada 1997 r. rada gminy wezwała do usunięcia naruszenia prawa w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 26.03.1997 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniósł dodatkowo, że za przyjęciem stanowiska ujawnionego w rozstrzygnięciu nadzorczym przemawia dodatkowo wykładnia językowa zapisu art. 36a ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "powołuje komisję konkursową w składzie", a słowo powołuje oznacza tyle właśnie co wyznacza, wybiera, desygnuje kogoś na określone stanowisko. Względy praktyczne powołane w skardze nie mogą przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż dotyczą okoliczności faktycznych a nie prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. W 9/93 opublikowaną w OTK 1994 cz. I poz. 20 i Dz.U. 1994 nr 45 poz. 184, uprawnienia przewidziane w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, obejmujące powołanie komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej oraz określenie regulaminu pracy tej komisji, w gminie, która w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jest "organem prowadzącym szkołę", przysługują radzie gminy. Mając upoważnienie w powołanych wyżej przepisach Rada Gminy w S.-B. uchwaliła regulamin pracy komisji i powołała komisję konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, wskazując ile miejsc w tej komisji przypada poszczególnym środowiskom. Przedmiotem skargi jest de facto kwestia, czy dopuszczalne jest powołanie komisji konkursowej bez imiennego /z wyjątkiem przedstawicieli gminy/ podania wykazu osób wchodzących w jej skład. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jednym z niezbędnych elementów procedury zmierzające do obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej jest powołanie przez organ prowadzący szkołę komisji konkursowej. Spór między Radą Gminy a Wojewodą W., będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, nie dotyczy tego czy należy powoływać komisję, ale jak to robić. W istocie chodzi o rozstrzygnięcie czy można powołać komisję konkursową bez imiennego określenia składu jej członków. Analiza art. 36. ust. 5 nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska prezentowanego przez Radę Gminy. Takie postępowanie byłoby przede wszystkim sprzeczne z istotą powołania komisji konkursowej. Celem tej czynności jest bowiem utworzenie organu, a więc wyodrębnionego organizacyjnie podmiotu zdolnego do realizacji przypisanych mu kompetencji. Tę zdolność tak kwalifikowanemu podmiotowi zapewnia /w przypadku organu kolegialnego/ zespół osób, powołany - na mocy odpowiedniej procedury - do pełnienia takiej funkcji. Wymaga to imiennego wskazania osób, które będą wykonywać kompetencje określonego organu. Podmiot funkcjonujący w randze organu nigdy nie jest anonimowy, zawsze określone osoby kształtują jego wolę. Uchwała rady gminy powołująca komisję konkursową, w brzmieniu takim jaki nadano jej w uchwale z dnia 26 marca 1997 r., musi zatem każdorazowo imiennie wskazywać skład całej komisji. Rada Gminy winna więc była zwrócić się w pierwszym rzędzie do przedstawicieli środowisk wymienionych w pkt 1 i 2 art. 36a ust. 5 ustawy oświatowej o desygnowanie osób do udziału w pracach mającej być powołaną komisji konkursowej, a następnie uchwałą powołać te osoby /lub dokonać wyboru z listy osób przedstawionych/ na członków komisji. Dopiero bowiem na mocy uchwały rady gminy przedstawiciele określonych środowisk tworzą komisję konkursową. Jeżeli więc istnienie i funkcjonowanie każdego organu wymaga organizacyjnego, kompetencyjnego i personalnego wyodrębnienia. to koniecznym jest zindywidualizowanie bytu prawego konkretnej komisji - w tym także jej składu. Należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi, Rada Gminy zdaje się podzielać to stanowisko, gdyż nie przewidziała innego niż w uchwale sposobu powołania komisji. Przyjmując argumentację skarżącej za prawidłową doszłoby do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. a mianowicie powołano by komisję o nieznanym składzie - w istocie w ogóle by jej nie było, a dodatkowo odmiennie traktowano by "wchodzących" w skład komisji /przedstawicieli Rady Gminy wskazano imiennie/ co nie znajduje żadnych podstaw prawnych. W działalności organów samorządowych i organów administracji rządowej komisje jako zespoły osób o charakterze doradczym lub opiniodawczym bądź w celu spełnienia określonego zadania powoływane są w różnym trybie. Najczęściej organ powołujący komisję wyznacza jednocześnie imiennie osoby, które wejdą w jej skład, zdarza się też, że organ ogranicza się do powołania komisji i ustalenia wielkości jej składu i funkcji, do wyznaczenia zaś osób wchodzących w jej skład upoważnia bądź organ wykonawczy bądź podmiot. delegujący swoich przedstawicieli do składu komisji. W tym drugim wypadku upoważnienie organu wykonawczego do wyznaczenia członków komisji bądź upoważnienie organu delegującego do wskazania swoich przedstawicieli musi być wyraźne, a przy tym nie może naruszać przepisu prawa, w którym powołanie określonej komisji zostało przewidziane. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie upoważniła podmiotów delegujących do wyznaczenia swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Określiła, jak już powiedziano, tylko parytet miejsc w tej komisji. Nie było więc podstaw do przyznania określonym w uchwale podmiotom /zgodnie z pkt 1 i 2 art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty/ prawa do powołania poszczególnych członków komisji konkursowej. Oceniając dopuszczalność takiej subdelegacji na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy stwierdzić, że powołując komisję konkursową dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej organ gminy nie może swojego rozstrzygnięcia ograniczyć do powołania komisji i wskazania swoich przedstawicieli w jej składzie oraz do upoważnienia innych podmiotów do wskazania takich przedstawicieli, którzy w skład komisji weszli by z woli podmiotu delegującego. Przepis art. 36a. ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ stanowi, że organ gminy prowadzący szkołę powołuje komisję w określonym składzie, co oznacza, że wyznaczeni przez określony podmiot przedstawiciele do składu komisy konkursowej zostają do niej imiennie powołani na mocy uchwały organu gminy. Za odmienną wykładnią powołanego wyżej przepisu nie mogą też przemawiać względy celowościowe, na które powołuje się w skardze Rada Gminy. Rzeczą rady gminy stanowiącej regulamin pracy komisji konkursowej jest dokonanie wyboru przedstawicieli w liczbie, która w warunkach konkretnej szkoły, zapewnia kworum takiej komisji. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. nie narusza prawa. Mając powyższe na względzie na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę jako nie znajdującą podstaw prawnych należało oddalić.