II SA/Wr 3372/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała Po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odprowadzenia wód opadowych z budynku 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2. Nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 KPA postępowanie w sprawie odprowadzenia wód deszczowych z budynku położonego na nieruchomości w O. przy ul. [...], stanowiącego własność I. i K. B. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wyniki wizji lokalnej podniósł, że wody deszczowe odprowadzane są ze spornego budynku rurą spustową z przedłużeniem korytem ułożonym przy ścianie własnej działki i dalej w kierunku ulicy [...]. Powoduje to bezprzedmiotowość postępowania. W odwołaniu Gmina [...] zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem § 28 i 126 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), gdyż właściciele spornego budynku odprowadzają wody opadowe bezpośrednio na działkę odwołującej się strony. Zarzuciła też nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zmienił argumentację, nie dopatrując się wadliwości samego rozstrzygnięcia. W jego ocenie w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy wskazanego w odwołaniu rozporządzenia, gdyż nie toczy się żaden proces budowlany. W sprawie nie mogą być zastosowane przepisy prawa budowlanego, nakazujące usunięcie nieprawidłowości występujących w obiekcie budowlanym, gdyż nie występują okoliczności wskazane w art. 66 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że odprowadzenie wód opadowych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, w sprawach tych zastosowanie ma prawo cywilne. W skardze podtrzymano zarzuty odwołania, dodając naruszenie art. 66 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 7, 77 i 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że nie ustalono, na jakie działki odprowadzana jest woda opadowa z działki będącej własnością uczestników, ponadto z materiału sprawy nie wynika czy prowadzona jest na tej działce inwestycja budowlana. Organ nie wyjaśnił przy tym, dlaczego w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 66 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że kwestia odprowadzania wód opadowych była przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia budowlanego K. B. i nie może to być brane pod uwagę przez organ nadzoru budowlanego dopóki nie został zgłoszony odbiór budynku. Z rozmowy z inspektorem Starostwa [...] wynika, że budowa nie została zakończona. Oględziny nie wykazały prowadzenia robót budowlanych zmieniających odprowadzenie wód opadowych. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie ma w takim wypadku zastosowania. Dopiero po zakończeniu budowy organ ten sprawdzi stan techniczny budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Z lektury akt wynika, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek Gminy [...], która poinformowała o odprowadzaniu wód opadowych z budynku będącego własnością I. i K. B. na działkę stanowiącą jej własność. Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wynika, że wziął on pod uwagę jedyny ustalony w postępowaniu dowodowym fakt, a mianowicie odprowadzanie wód opadowych z budynku strony zainteresowanej rurą spustową i korytem w kierunku ulicy i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie wyjaśniając przy tym bliżej, co należy w takich okolicznościach rozumieć przez pojęcie bezprzedmiotowości. Tego rodzaju decyzja w sposób oczywisty narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 KPA i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA). Pierwsza z tych zasad nakazuje m. in. obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania oraz badania, czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, a zatem czy przepis prawa materialnego daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu – art. 61 § 1 KPA w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego. Z kolei druga z tych zasad nakazuje takie prowadzenie postępowania, które zgodne jest z regułami KPA i pogłębia świadomość prawną obywateli. Wyrazem poszanowania tej zasady jest przede wszystkim zgodne z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 KPA uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Organ I instancji, przez swoje niezrozumiałe i nie zwierające jakiegokolwiek odniesienia do obowiązujących przepisów prawa materialnego uzasadnienie decyzji z dnia [...]., zasady te jaskrawo naruszył. Podobne zarzuty należało postawić organowi odwoławczemu. Pomimo szerszego uzasadnienia brak jest jakiejkolwiek konsekwencji w prezentowaniu racji, które jego zdaniem przemawiały za umorzeniem postępowania. Wywód organu opiera się na przyjęciu tezy, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. mają zastosowanie jedynie w trakcie procesu projektowego i budowlanego, natomiast dowód z wizji lokalnej nie potwierdził, że budowa w ogóle jest prowadzona. Z drugiej strony organ zdaje się dostrzegać możliwość stosowania przepisu art. 66 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Również tu nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez nieodpowiedni stan techniczny. Podniósł przy tym, że z protokołu wizji lokalnej wynika, że wody opadowe z budynku I. i K. B. odprowadzane są na ich działkę – co jest ustaleniem sprzecznym z treścią tego protokołu, w którym wyraźnie stwierdza się odprowadzanie wód systemem rur i koryt na działki sąsiednie i drogę. W ocenie organu nie było możliwości stwierdzenia, czy są one bezpośrednio odprowadzane na działkę skarżącego. Z kolei w odpowiedzi na skargę organ stwierdza okoliczność diametralnie odmienną, a mianowicie tę, że inwestor prowadzi roboty budowlane, które nie obejmują jednak systemu odprowadzania wód opadowych. Stwierdzenia tego nie poparto żadnym dowodem. W wywodach uzasadnienia zawarto też stanowisko, że skoro na wykonanie tego rodzaju instalacji nie jest wymagane pozwolenie budowlane, to pozostaje ona poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego. W zasadzie z żadnym z tak sformułowanych poglądów nie można się zgodzić. Przede wszystkim są one zawieszone w próżni, gdyż nie zostały poprzedzone właściwymi ustaleniami faktycznymi. W myśl art. 77 § 1 KPA na organie administracji ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w granicach niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy. Granice te w przedmiotowej sprawie wyznacza treść żądania strony, która zawiadomiła organ o stwierdzonych nieprawidłowościach i oczekuje na stosowną reakcję. Obowiązkiem organów było w takich okolicznościach zbadanie, czy sprawa ze względu na treść przepisów prawa materialnego leży w sferze kognicji organu administracyjnego, a jeśli tak, to należało wszcząć postępowanie administracyjne z powiadomieniem wszystkich stron w rozumieniu art. 28 KPA, dopuścić stosowne dowody z poszanowaniem obowiązujących zasad. W aktach sprawy brak jest dowodu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, dowodu zawiadomienia skarżącej przez organ I instancji o terminie wizji lokalnej, a także dowodu zawiadomienia stron o ukończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W praktyce uniemożliwiło to stronom – z naruszeniem art. 10 § 1 KPA - wzięcie czynnego udziału w tym postępowaniu. Wracając do wywodu organu odwoławczego podnieść należy, iż art. 66 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie przy ocenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym i powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym, a brak zdefiniowania w samej ustawie, co stanowi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego wymaga rozważenia w jakich przypadkach w rozumieniu tego przepisu należy odnieść do obiektów budowlanych kryterium nieodpowiedniości jako przesłankę dla stosowania rygorów wynikających z art. 66 in fine tej ustawy. Z przepisu tego wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej i wobec tego określenie nieodpowiedni stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której rzeczywisty stan techniczny obiektu nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów. Inaczej to ujmując organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Normy dotyczące stanu technicznego budynków zawierało obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.), a wobec tego obowiązkiem organu było ustalenie, czy obiekt stanowiący własność I. i K. B. warunki te spełnia. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli na rozważenie, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe, czy też należy wydać odpowiednie nakazy zgodnie z dyspozycją art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Gdyby istotne okazało się, że sporny obiekt jest dopiero w trakcie budowy (przeczy temu załączona do akt dokumentacja fotograficzna), to organ winien rozważyć możliwość zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wynikającą z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej powinien prawidłowo uzasadnić, przedstawiając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ powinien ustalając stan faktyczny sprawy opierać się na całym materiale dowodowym zebranym w sprawie, a nie tylko na wybiórczo przedstawionych dowodach. Ocena tego materiału powinna być wszechstronna i obejmować zarówno dowody uwzględnione przy podejmowaniu decyzji, jak też dowody, którym odmówiono przymiotu wiarygodności. Organ powinien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ponadto w razie wątpliwości powinien niektóre dowody przeprowadzić z urzędu, a jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla ich wyjaśnienia należy przesłuchać stronę (art. 86 KPA). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż organ odwoławczy prowadził w całości postępowanie dowodowe w zastępstwie organu I instancji, za pomocą tego organu, wydając decyzję zanim jeszcze niektóre dowody zostały przeprowadzone, co spowodowało, iż nie mógł on opierać się na całokształcie zgromadzonego materiału, a jednocześnie doprowadziło do przeniesienia części wywodu do odpowiedzi na skargę i zapewne przyczyniło się do powstania opisanych na wstępie sprzeczności pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji a treścią odpowiedzi na skargę. Naruszenie powyższych zasad postępowania powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy opiera się na dowolnej ocenie dowodów, wykraczającej poza granice zastrzeżonej dla organu swobody. Wobec powyższego, przyjmując, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie. Orzeczenia o wykonalności zaskarżonego aktu uzasadnia przepis art. 152 przywołanych wyżej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.