II SA/Wr 3373/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2004 r. sprawy ze skargi B. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., na rzecz B. i W. S. kwotę 10 zł.(dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], pismem z dnia [...], nr [...], udzielił odpowiedzi małżeństwu B. i W. S., na składane przez nich wnioski w przedmiocie żądania wstrzymania robót budowlanych pawilonu i drogi, na działkach A, B i C oraz nakazania rozbiórki wykonanych prac budowlanych bez ważnego pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w K. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor poinformował strony, że w związku z ich wnioskami, w przywołanych sprawach zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz dokonano analizy akt w sprawie. Wskazał, że roboty budowlane na działkach A i B prowadzone były na podstawie pozwolenia nr [...] z dnia 4 sierpnia 1997r. i pod nadzorem kierownika Pana A. S., który dokonywał wpisów do dziennika budowy. Odnośnie prac na działce nr C podał, iż inwestor posiada zgodę na tymczasowe jej utwardzenie, a ponadto tego typu prace nie są robotami budowlanymi w myśl przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do wykonanych robót przez inwestora na pawilonie, stwierdził w oparciu o cytowane pismo Starosty [...], że wykonana kotłownia, rampy przeładunkowe, zamurowanie otworów okiennych, zmiany wentylacji pomieszczeń z grawitacyjnej na wymuszoną, nie stanowią istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., z dnia 4 sierpnia 1997r., nr [...], i winny one zostać wpisane do dziennika budowy, o czym został pouczony inwestor. Jeżeli chodzi o użytkowanie pawilonu handlowego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co zostało potwierdzone przez Inspektora podczas wizji lokalnej w dniu 28 sierpnia 2001r., to skierował on wniosek o ukaranie inwestora do Kolegium ds. Wykroczeń w K. Również podczas wymienionej wyżej wizji lokalnej, Inspektor stwierdził, że droga dojazdowa została wykonana z kostki, a na te roboty inwestor posiadał zezwolenie od Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 2001r., nr [...] oraz uzgodnienie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w O. z dnia 6 sierpnia 2001r, nr [...]. W związku z powyższymi okolicznościami organ stwierdził, że podnoszone zarzuty są bezprzedmiotowe w myśl przepisów Prawa budowlanego. Wnioskodawcy B. i W. S. od powyższego stanowiska organu w sprawie, złożyli odwołanie z dnia 31 października 2001r. Zarzucili Powiatowemu Inspektorowi błędną interpretację art. 3 pkt. 3 w związku z art. 28 Prawa budowlanego, naruszenie przepisu art.84a i art. 28 tegoż aktu oraz art. 6 i 8 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenia w sprawie, w zakresie zgodności z prawem lub pozwoleniem budowlanym, powadzonych lub wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazali, że powyższe pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] traktują jako decyzję, pomimo nie zachowania przypisanej formy dla rozstrzygnięć administracyjnych, gdyż organ zgodnie z art. 104 winien załatwić sprawę w drodze wydania decyzji. Zaznaczyli, iż wykazywali wiele nieprawidłowości w związku z realizacją inwestycji pawilonu handlowego wraz z towarzysząca infrastrukturą, w wyniku czego organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, na co się powoływał w zaskarżonym orzeczeniu. Zdaniem skarżących, ustalenia organu I instancji są sprzeczne z przepisami prawa. Podkreślili, że na opisaną drogę, o kilkudziesięciu centymetrowej grubości należało posiadać pozwolenie budowlane. Wywiedli, że do obowiązków nadzoru budowlanego, a nie Starosty [...] należy kontrola zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu budowlanym. W zakresie budowy zjazdu podkreślili, że realizowane ono było na podstawie nieostatecznej decyzji, gdyż postępowanie w sprawie się toczyło. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., pismem z dnia [...], nr [...], powyższe odwołanie skarżących, uznał za skargę na działalność organu nadzoru budowlanego I instancji w sprawie budowy i przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego położonego w K. przy ul. [...] oraz wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działek, i na zasadzie art. 237 § 3 kpa, uznał podnoszone zarzuty za nieuzasadnione. W motywach swojego stanowiska, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z ustawą – Prawo budowlane, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, jeżeli prawo tak stanowi (art. 81 ust.2) i te rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu. Podkreślił, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] nie jest decyzją, lecz stanowi wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Dodał, że podnoszone przez skarżących nieprawidłowości występujące przy realizacji budowy, były już poprzednio rozstrzygnięte innymi aktami administracyjnymi i przywołał: decyzję z 29 marca 2000r., zezwalającą na wznowienie robót i utrzymującą ją decyzję z 26 czerwca 2001r. oraz z dnia 24 października 2001r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu. Wywiódł, że pisma Powiatowego Inspektora w żadnym przypadku nie można uznać za decyzję, bowiem wówczas zachodziłaby okoliczność z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że prace budowlane polegające na utwardzeniu działki tłuczniem i miałem kamiennym stanowi urządzenie związane z obiektem budowlanym i podlega zatwierdzeniu w decyzji o uzyskaniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego oraz § 8, 9, 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Dz. U. nr 140, poz.906). Odniósł się również do wykonanego zjazdu z drogi wojewódzkiej wskazując, że organem właściwym w tej sprawie, zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. B. i W. S., na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skargę z dnia 27 grudnia 2001r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu, skarżący podnieśli, że pismo organu I i II instancji traktują jako decyzje w sprawach podnoszonych w ich wnioskach, które nie zostały pozytywnie załatwione. Powtórzyli zarzuty o naruszeniu art. 81 ust. 2 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie stanowiska przez organ, że w sprawach stwierdzenia nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego nie wydaje decyzji lub postanowienia. Podnieśli, że w sprawach objętych ich wnioskami, niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, czym organ naruszył art. 7 i art.77 kpa. Uznali, że nie było przeszkód do rozpoznania zarzutów prowadzenia lub wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem (art.84 w zw. z art. 84a-Prawa budowlanego). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dla zobrazowania cały przebieg postępowania w sprawie, przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na żądanie małżeństwa B. i W. S. Wnosili oni, o podjęcie działań w zakresie wskazanym w treści trzech wniosków i jednego pisma, złożonych w dniach 20 i 27 sierpnia 2001r. oraz 13 i 25 września 2001r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Jak podaje organ I instancji, w podnoszonych sprawach przez wnioskodawców, zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz dokonano wnikliwej analizy akt sprawy. Okoliczność, że organy nadzoru budowlanego, nie prowadzą postępowania na wniosek, lecz z urzędu, nie zwalnia organu od działań formalnych we wnioskowanej sprawie, bowiem w takiej sytuacji winien wszcząć postępowanie z urzędu, jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika jego właściwość. Organ, w rozpoznawanej sprawie odniósł się do poszczególnych zarzutów, wskazał na istnienie w danej kwestii decyzji ostatecznej i regulacji prawnej jej dotyczącej, stwierdził bezprzedmiotowość żądań poprzez przywoływanie konkretnych przepisów Prawa budowlanego. Powyższego załatwienia sprawy, organ nie ujął w żadnej formie prawnej, lecz w drodze jednego pisma. Jednakże mając na uwadze, że organ podjął działania w zakresie przypisanych mu spraw, czynności tych dokonał dochowując swojej właściwości, a prowadzone postępowanie było nie z urzędu, lecz w wyniku złożonego żądania przez osoby wykazujące swój interes prawny, cytując na tą okoliczność konkretny przepisy prawa materialnego, to brak podstaw do przyjęcia, że nie załatwiono indywidualnej sprawy administracyjnej. Skoro na wniosek strony, sprawa o charakterze administracyjnym, co nie jest sporne, została załatwiona, czyli zakończona i to przez właściwy organ administracji publicznej, w formie pisemnej, to mając na uwadze zapis art. 1 pkt. 1 i art. 104 § 1 kpa, pismo organu w rozpoznawanej sprawie należało uznać jako decyzję administracyjną. Załatwianie różnych spraw, mających oparcie w odrębnych regulacjach prawnych, pomimo źródła w tym samym akcie prawnym, stanowi wadliwość procesową. Prowadzenie ze stroną wymiany korespondencji w sprawie, bez wydania decyzji jest ucieczką od stosowania skodyfikowanej procedury. Działanie takie jest wadliwe, a unikanie czynności sformalizowanych nie prowadzi w ocenie Sądu do uchylenia się organu z tego tytułu spod kontroli sądowej. Składniki struktury decyzji administracyjnej wymienia art. 107 § 1 kpa. Jednakże wskazując na pierwszą tezę wyroku NSA z 20.07.1981r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169), a przywołaną również przez organ odwoławczy w swoim stanowisku, należy wskazać, że "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji." Postępowanie w rozpoznawanej sprawie jest wadliwe, co do formy rozstrzygnięcia, bo zakończone "pismem", jednakże posiadającym wskazane elementy i stanowi ułomną decyzję administracyjną, zawierającą w swojej treści rozważania w czterech sprawach, które winny być przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć, po przeprowadzeniu postępowania z zastosowaniem wymogów z art. 7 i 77 § 1 kpa. Zarzut skarżących, iż w przedmiotowym postępowaniu niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności, należało przyjąć za zasadny, gdyż organy nie wykazały, aby wszechstronnie dokonano rozpoznania sprawy. Zauważyć należy, że skarżący, będący adresatami wadliwej decyzji, uzyskali jednak ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej, w tym przypadku obu organów inspekcji budowlanej, do stanu zgodności z prawem.Stanowisko organu odwoławczego, że w żądanych przez skarżących kwestiach, nie może zostać wydana decyzja, z uwagi na to, że organ zajmował się daną sprawą i w tym przedmiocie znajduje się decyzja ostateczna, nie może się ostać. Nie stanowi, bowiem taka sytuacja przeszkody do załatwienia sprawy, nie co do istoty, lecz w sposób formalny winna być zakończona przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, na zasadzie art. 105 § 1 kpa, w tych podnoszonych okolicznościach, a zakończonych decyzjami znajdującymi się w obrocie prawnym. Zauważyć należy, że w świetle art. 104 § 2 kpa, decyzja jest nie tylko formą zakończenia sprawy co do istoty w całości lub w części, ale także zakończenia sprawy w inny sposób w danej instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania jest przykładem decyzji kończących sprawę w inny sposób niż jej rozstrzygnięcie, co do istoty w części lub w całości z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Umorzenie postępowania z tej przyczyny oznacza rezygnację z rozpoznania istoty sprawy w całości lub w części. Ustawa nie definiuje przesłanki bezprzedmiotowości. Podlega ona ustaleniu w konkretnej sprawie, zatem przy ponownym rozstrzyganiu wskazanym jest, ocenić każdy zarzut, w świetle uregulowań wynikających z istniejących decyzji, wydanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, na które powołują się skarżący. W rozpoznawanej sprawie zasadnym jest, przywołanie wyroku NSA, z dnia 25 stycznia 1990r., II S.A. 1240/89 (ONSA 1990, Nr 1, poz.16), w którym stwierdzono: "Jeśli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem." Ponieważ w przedmiotowej sprawie, również organ odwoławczy nie załatwił spraw, oczekiwanych i wskazanych we wnioskach skarżących w formie prawem proceduralnym przewidzianym, lecz w trybie skargowym wg działu VIII kpa, zatem swoim działem naruszył przepis art. 138 kpa, który określa zachowanie organu, po otrzymaniu odwołania od decyzji I instancji. Podkreślenia wymaga fakt, na co wskazują oba organy nadzoru budowlanego, że wszczęto postępowanie na żądanie stron i dokonano wyjaśnienia w zakresie podnoszonych zarzutów, wynikających z regulacji Prawa budowlanego, jednakże w ocenie Sądu, czynności tych dokonano z naruszeniem przepisów procesowych. Wyżej wykazane uchybienia stanowiły podstawę uchylenia w całości decyzji I i II instancji, bez merytorycznego badania zarzutów skargi. Ponieważ przy wydawaniu decyzji obu organów, doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie przypisanej formy rozstrzygnięcia oraz obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.