II SA/Wr 338/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. sprawy ze skargi B. T. – P. i F. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasadza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nałożył na F. P. obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej – budowlanej, ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania oraz uzyskania potwierdzenia zgodności obiektu z planem miejscowym i wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Według uzasadnienia obowiązki te dotyczyły samowolnie wybudowanego garażu oraz szamba, co miało miejsce w latach [...]-[...] (garaż) oraz [...]-[...] (szambo). Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że prawo budowlane z 1974r. nie nakładało na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budynku. Po wybudowaniu obiektów nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. W sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu udowodnienia faktu samowoli budowlanej. Kolejną decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie nałożył na skarżącego podobne obowiązki, tym razem deprecyzując w rozstrzygnięciu, których obiektów dotyczą. Ustalając fakt samowoli budowlanej organ wskazał na treść pism z Urzędu Gminy i Miasta W. oraz Starostwa Powiatowego w Z., że skarżący nie ubiegał się o pozwolenie na budowę, a ponadto powołał się na treść bliżej nie określonych oświadczeń. W odwołaniu od tej decyzji złożonym przez obojga skarżących wskazano, że obiekty wybudowane zostały przez poprzedniego właściciela, który posiadał wymagane pozwolenia. Wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji obiektu znajdującej się w Urzędzie Gminy w W . Odwołujący się twierdzili, że skoro F. P. nie budował obiektów i nie starał się o pozwolenia na budowę, to błędne było zwrócenie się do właściwych organów o wyjaśnienie tej kwestii, gdy należało wyjaśnić, czy to poprzedni właściciel posiadał pozwolenia na budowę. Twierdzili ponadto, że dowodem legalności budowy garażu jest jego umiejscowienie na mapie geodezyjnej z [...]r. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, a jedynie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków. W uzasadnieniu przytoczył takie same ustalenia i oceny, zaś argumenty odwołania uznał za gołosłowne twierdzenia. W skardze skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty a ponadto zarzucili, że skoro organ jako dowód powołał oświadczenia pisemne pochodzące od skonfliktowanych z nimi sąsiadów, to powinien przesłuchać tych świadków na rozprawie w ich obecności. Podkreślili, że z uwagi na trudną sytuację materialna, nie będą w stanie wykonać nałożonych obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania A. P. wniosła o oddalenie skargi, gdyż skarżący jako sąsiad najpierw pomagał jej przy budowie szopy, a następnie złożył doniesienie do organu nadzoru budowlanego, który nakazał rozbiórkę tej szopy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie wyjaśniające w nin. sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł procesowych dotyczących sposobu przeprowadzenia dowodów oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Akta sprawy zawierają sporządzone w nieznanych okolicznościach i nie wiadomo przez kogo napisane oświadczenia, stwierdzające lakonicznie, że garaż wybudowany został w [...]r. przez F. P. (oświadczenie podpisane prawdopodobnie przez W. B.), że garaż ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę (K. S.) lub bez zgody sąsiadów (G. G.). W protokole oględzin stwierdzono jedynie wybudowanie garażu i szamba. Postępowanie zostało wszczęte po wpłynięciu pisma A. i D. P. z doniesieniem o wybudowaniu przez skarżącego garażu i wiatrołapu bez pozwolenia budowlanego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie o stwierdzeniu nabycia przez skarżącego spadku po A. P. zmarłej w [...]r. Według twierdzeń skarżących to ona właśnie wybudowała te obiekty w oparciu o pozwolenia na budowę. Organ zwrócił się do Urzędu Gminy i Starostwa Powiatowego "o udzielenie informacji dotyczącej budowy garażu oraz szamba wybudowanych na działce nr [...] w R. przez pana F. P. zm. w R. przy ul. B. [...]". Organ przyjął zatem wstępne założenie, że obiekty wybudowane zostały przez skarżącego, chociaż strona temu przeczyła i fakt ten wymagał udowodnienia. Oświadczenia pisemne świadków nie miały żadnej wartości dowodowej. O ile nawet przyjąć dopuszczalność uznania za dowód zeznania świadka na piśmie (B. Adamiak KPA Komentarz 6 wydanie Beck s. 410), to jego złożenie wynikać powinno z wezwania organu (art. 50 § 1 k.p.a.) sporządzonego według wymogów ustawowych (art. 54 k.p.a.). Niezbędne byłoby zapoznanie strony z takim zeznaniem i uwzględnienie wniosku strony o przesłuchanie świadka w jej obecności, gdyby kwestionowała w sposób uzasadniony treść zeznania pisemnego (art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niekiedy przepisy stanowiące o przesłuchaniu świadka przy zapewnieniu stronie możności bycia obecnym przy składaniu zeznań oraz utrwaleniu zeznań w formie protokołu (art. 67, art. 79 k.p.a.) rozumiane są nie jako odnoszące się jedynie do przypadku dopuszczenia dowodu z zeznań ustnych świadka, lecz jako nakazujące przeprowadzenie tego dowodu wyłącznie w tej formie (tenże Komentarz s. 366, A. Wróbel KPA Komentarz wyd. 2000 s. 483, wyrok NSA z 12.06.1990r. SA/Gd 415/90 ONSA 1990/2-3/49, kategorycznie E. Iserzon KPA Komentarz. Teksty. Wzory i Formularze wyd. 1964 s. 132, por. Z. Janowicz KPA Komentarz wyd. 1987 s. 198-199). Podstawowe znaczenie dla oceny mocy dowodowej wypowiedzi danej osoby w formie pisemnej jako zeznania świadka powinno mieć dokonanie uprzedzenia zgodnie z art. 83 k.p.a. Nie wydaje się przy tym dopuszczalne potraktowanie omawianych oświadczeń jako dowodu nienazwanego (art. 75 § 1 k.p.a.), posiadającego moc dowodową pomimo możności i konieczności uzyskania od osób je składających zeznań w charakterze świadków, pozwalającego przy tym na ominięcie rygorów procesowych związanych z przeprowadzeniem dowodu z zeznań świadków (pomijając już kwestię formy tych zeznań). Z punktu widzenia prawa materialnego nie było wcale konieczne ustalenie, że to skarżący był sprawcą samowoli budowlanej (patrz art. 38 poprzedniego i art. 52 obecnego prawa budowlanego). Zupełnie zaś już niezrozumiałe było pominięcie obrony skarżącego i jego wniosku dowodowego wskazującego na fakt, że inwestorem był jego poprzednik prawny. Organ odwoławczy niczym ponadto nie uzasadnił odstąpienia od wyrażonej w swej pierwszej decyzji oceny prawnej, że dopuszczenie się samowoli budowlanej dokonanej około [...]r. wymaga niewątpliwego wykazania obecnemu właścicielowi nieruchomości, że fakt taki wystąpił. Pozostając w obrębie prawa materialnego można przypomnieć, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustawa Prawo budowlane z 1974r. utraciła moc z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 (nowej ustawy) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (tj. przed dniem 1.01.1995r. według art. 108 ustawy), zaś do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Według powszechnie przyjętej wykładni sądowej i doktrynalnej przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, wyłączenie stosowania art. 48 tej ustawy nie łączy się z pojęciem "innego przypadku" występującym w art. 51 ust. 7 obecnego tekstu nowej ustawy i legalizacją poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie według nowych przepisów, lecz wyłączenie to i nakaz stosowania przepisów dotychczasowych ustanawia obowiązek stosowania art. 37 i 39, art. 40 i art. 42 starej ustawy z 1974r. Porównując przepisy art. 40 i art. 42 poprzedniej ustawy z podobnymi przepisami art. 51 i 55-59 ustawy nowej w brzmieniu poprzedniego tekstu jednolitego (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) łatwo dostrzec istotne niedogodności wynikające ze stosowania starych przepisów. Przepis art. 40 ustawy z 1974r. nie stanowi o obowiązku wykonania przez właściciela obiektu czynności w postaci dostarczenia dokumentów wyłączających nakaz rozbiórki zgodnie z art. 37 ust. 1, zaś art. 42 wymaga pozwolenia na użytkowanie jedynie w stosunku do obiektów co do których wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek. Przepisy starego prawa budowlanego nie ustanawiały w sposób wyraźny sankcji (skutków lub następstw prawnych) niewykonania nałożonych obowiązków lub nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdarza się więc w praktyce, że organy powołując stare przepisy nadają im znaczenie wynikające z nowej ustawy lub zmuszone są stosować niektóre przepisy nowej ustawy pomimo jednolitego ustalenia od początku obowiązywania nowej ustawy, obowiązku stosowania przepisów dotychczasowych. Może zatem budzić jednak wątpliwości rozumienie zakazu stosowania bezwzględnej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu jako nakazu stosowania niedoskonałej ustawowo legalizacji według starych przepisów. Zgłoszone wątpliwości nie oznaczały próby podważenia dotychczasowej jednolitej wykładni omawianych ustaw, lecz wskazywały na konieczność zawarcia w uzasadnieniach wydanych ewentualnie decyzji merytorycznych również uzasadnienia prawnego, oprócz sygnalizowanej już potrzeby pełniejszego odniesienia się do przeprowadzonych dowodów i argumentacji stron (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1b i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.