II SA/Wr 339/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Protokolant Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 14 kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia nieruchomości oraz zamurowania okna piwnicy oddala skargę. Decyzją z dnia 15 marca 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania ogrodzenia wewnątrz nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B.C. [...] oraz legalności zamurowania okna w piwnicy. W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalone zostało, iż między podwórkiem a ogródkami oraz między ogródkami wykonane zostało ogrodzenie z nowej siatki stalowej przymocowanej do słupków, wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m. Ustalono, że wymiany starej siatki w ogrodzeniu na nową dokonały K.J. i D. Ś.. Stwierdzono również, że K.J. zamurowała otwór okienny w piwnicy i zamontowała w nim dwie kratki wentylacyjne, nie uzyskując na te roboty odpowiedniego pozwolenia od właściwego organu. Organ I instancji nie dopatrzył się w wykonanych robotach naruszenia prawa skutkującego nałożeniem jakichkolwiek obowiązków na inwestorski. W ocenie organu wymiana starej siatki na nową stanowi czynność konserwacji i traktować ją należy jako zwykłe użytkowanie rzeczy wynikające z prawa własności. Ponadto, gdyby nawet założyć, że to ogrodzenie było wybudowane jako nowe, czego nie stwierdzono w trakcie postępowania, to i tak z racji , że nie przekracza 2,20 m i nie znajduje się od strony miejsca publicznego, na wykonanie takich robót inwestorzy nie muszą uzyskiwać ani pozwolenia na budowę ani też dokonywać zgłoszenia Staroście D.. Odnośnie zaś zamurowania okienka w piwnicy i zamontowania w to miejsce dwóch kratek wentylacyjnych, organ stwierdził, że wykonane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie. A zatem inwestorka K.J. nie zastosowała się do przepisu art. 28 Prawa budowlanego, mówiącego o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Według oceny organu, choć wykonane roboty są samowolą budowlaną, to jednak w tym przypadku wykonane roboty nie wykazują żadnych nieprawidłowości związanych z ich wykonaniem, ani też nie wymagają jakichkolwiek zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Powoduje to, że nie zachodzi potrzeba wydania jakiejkolwiek decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym wyczerpana została procedura naprawcza w zakresie samowolnych robót budowlanych, co oznacza, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji E.R. nie zgodził się z jej rozstrzygnięciem. Podnosi, że nie pisał w swoim zgłoszeniu do PINB "o prawie budowlanym siatki ogrodzeniowej, a pisał o rozgrodzeniu części wspólnych pasa gruntu po obrysie budynku, za który płaci i jest to współwłasność, która została samowolnie zagrodzona". Do części wspólnych należy też pomieszczenie (pralnia), w którym zamurowane zostało okienko i wstawiono kratki wentylacyjne. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił w całości dokonaną przez organ I instancji ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Według oceny organu II instancji wysokość wybudowanego ogrodzenia z siatki stalowej przymocowanej do słupków nie przekracza 2,20 m i nie znajduje się od strony miejsca publicznego, a zatem nie wymaga jej zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie bowiem z art. 30 § 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga tylko budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości 2,20 m, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także stanowisko organu I instancji w zakresie oceny likwidacji okienka w części wspólnej piwnicy. Organ odwoławczy stwierdził za organem I instancji, że wykonane prace stanowią przebudowę, do której mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 obliguje organ do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części i nakazującej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, zdaniem organu, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nosi wszelkie znamiona zgodności z prawem. Jakkolwiek inwestorka K.J., dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na zamurowaniu otworu okiennego w piwnicy i zamontowaniu w tym miejscu dwóch kratek wentylacyjnych, to przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Są to roboty nieskomplikowane pod względem technicznym, które zostały ocenione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. pozytywnie. Takiej oceny prac nieskomplikowanych mogą bowiem dokonać samodzielnie pracownicy Inspektoratu legitymujący się określonymi uprawnieniami budowlanymi. Zatem wobec stwierdzenia braku przesłanek do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, wobec czego należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie braku zgody E.R., będącego współwłaścicielem części wspólnej przedmiotowej nieruchomości, na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych wyjaśnił, że w tym postępowaniu nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestie związane ze współposiadaniem rzeczy wspólnej reguluje prawo cywilne a nie prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję E.R. zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, naruszenie zasad postępowania poprzez nie umieszczenie w protokole z wizji zastrzeżeń innych stron postępowania, nie zawiadomienie wszystkich stron postępowania, tj. współwłaścicieli nieruchomości, błędne ustalenia dokonane przez organ w zakresie stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie, że K.J. jest właścicielką piwnicy, w której zamontowała kratki wentylacyjne, a to jest pomieszczenie przynależne przeznaczone na pralnię. Skarżący zarzuca naruszenie także przepisów rozporządzenia z 2002 r. o warunkach technicznych budynków poprzez zagrodzenie przez D.Ś. i K. J. drogi przeciwpożarowej, organ nie sprawdził też, czy do budynku jest dostęp. Organ nie wyjaśnił też, czy obie panie miały zezwolenie innych współwłaścicieli nieruchomości na wykonania ogrodzenia a nie wymianę siatki jak błędnie przyjął organ. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem skarżący E.R. podtrzymał złożoną skargę i argumentację w niej zawartą stwierdzając jednocześnie, że pomieszczenie w którym zlikwidowane zostało okienko i zamontowane zostały kratki wentylacyjne jest pralnią i że jest zawilgocone. Natomiast uczestniczki postępowania K.J. i L. A. wyjaśniły, że budynek jest "poniemiecki" i przed wojną to pomieszczenie piwniczne - ogólnodostępne dla współwłaścicieli, w którym zamontowano kratki wentylacyjne - mogło być pralnią, ale obecnie ani też od szeregu już lat nikt z właścicieli nie korzysta z niego jako pralni, tym bardziej że jest "zagracone" i nieuporządkowane. Odnośnie zawilgocenia tej spornej piwnicy uczestniczki wyjaśniły, że budynek ich stoi w takim miejscu, iż przy znacznie większych opadach deszczu zawsze pojawia się we wszystkich piwnicach wilgoć. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Podstawową zasadą procesu inwestycyjnego jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy – Prawo budowlane) albo w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach, po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile ten nie wyrazi sprzeciwu w terminie 30 dni. Uchybienie obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w razie niemożliwości zalegalizowania wykonania robót, skutkuje nakazem rozbiórki ( w przypadku budowy obiektu budowlanego: rozbudowy, przebudowy, nadbudowy – art. 48 i 49 b ustawy) lub nakazem zaniechania dalszych robót budowlanych, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w przypadku robót innych budowa obiektu budowlanego- art. 51 ust. 1pkt 1,2,3 ustawy). W przepisach art. 29-30 ustawy enumeratywnie wyliczono, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast tylko wyjątkowo, pozostałe roboty, których nie można zakwalifikować do robót wskazanych w tych przepisach, mogą być realizowane bez konieczności uzyskiwania pozwolenia bądź dokonywania zgłoszenia. W niniejszej sprawie zasadnie przyjęły organy obu instancji, że wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu (czy też nawet wymianie) ogrodzenia z siatki stalowej przymocowanej do słupków z rury stalowej (o wys. 1,20 m) od strony podwórka, między ogródkami właścicieli posesji za budynkiem mieszkalnym nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi, co wynika wprost z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Odnośnie zaś likwidacji otworu okiennego w piwnicy i wstawieniu w to miejsce dwóch kratek wentylacyjnych organy dokonały, w ocenie Sądu, prawidłowej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów, uznając że na te roboty wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę ( przebudowa). Jednakże wykonany zakres prac związany z taką przebudową jest niewielki, a techniczne ich wykonanie jest proste, nie jest skomplikowane, co obrazują dodatkowo załączone do akt sprawy zdjęcia wyglądu budynku z uwidocznionymi otworami okiennymi piwnic (zdjęcia z lat 60-tych ubiegłego wieku – k. 9c i 9d akt administracyjnych). Według ustaleń organu I instancji wykonane roboty wpłynęły na zmianę parametrów technicznych ściany budynku, w której zlikwidowano okienko i wstawiono dwie kratki wentylacyjne. Jednakże, według oceny organu dokonanej na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 listopada 2009 r. tych prac, stwierdzono, że roboty te wykonane zostały prawidłowo, nie wymagają jakichkolwiek zmian i przeróbek celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie zachodzą żadne okoliczności do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania merytorycznej decyzji za zakresu prawa budowlanego, gdyż wykonane roboty budowlane nie naruszają żadnych przepisów techniczno-budowlanych. Odnośnie zaś ogrodzenia, podkreślić należy, że skarżący w skardze zgłosił po raz pierwszy zarzut naruszenia przepisów p.poż. poprzez zagrodzenie nieruchomości od strony ogrodu i podwórka. Zarzut ten jest jednak bardzo ogólny, nie wskazuje konkretnego przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony, a jedynie powołuje się na rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków. Z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie przed Sądem i z akt administracyjnych sprawy wynika jednakże, że do budynku mieszkalnego prowadzi główne wejście od strony ulicy B. G., nie zaś od podwórka i ogródków (tam znajduje się drugie wyjście na zaplecze budynku mieszkalnego). W ocenie Sądu zarzut naruszenia przepisów p.poż. poprzez wymianę ogrodzenia na zapleczu budynku jest bezzasadny. W tej sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania w sprawie jakiejkolwiek normy prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wydanych w wykonaniu tej ustawy, wszczęte postępowanie należało zakończyć w sposób formalny poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż przeprowadzone postępowanie wykazało w istocie brak przedmiotu sprawy. Podkreślić należy, że ta przesłanka, tj. brak przedmiotu sprawy istniała jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale ujawniona została w trakcie jego prowadzenia. Wyjaśnić też należy skarżącemu, że zdecydowana większość zarzutów zgłaszanych przez niego w trakcie prowadzenia przez organy postępowania dotyczy w istocie kwestii cywilnoprawnych związanych z korzystaniem z części wspólnych budynku przez członków wspólnoty mieszkaniowej i korzystaniem przez nich ze współwłasności działki gruntu, na którym położony jest budynek mieszkalny. Skarżący przedłożył bowiem w dniu 30 listopada 2009 r. kopię mapki nieruchomości, na której zaznaczone są parcele do wspólnego użytkowania i parcele do użytkowania przez poszczególne rodziny zamieszkujące w tym budynku. Ponadto w odwołaniu wyraźnie wskazał, że nie chodzi mu o przepisy prawa budowlanego lecz o dokonanie " rozgraniczenia części wspólnych pasa gruntu po obrysie budynku za który płaci i jest to współwłasność, która została samowolnie zagrodzona(...)." Takie zarzuty zdecydowanie mają charakter cywilnoprawny i nie mogą być merytorycznie rozpatrzone przez organy administracji publicznej, które - zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. - przy załatwianiu spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej działają tyko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa (sprawa administyracyjnoprawna). Dlatego też sposób umownego podziału do korzystania z działki gruntu stanowiącego współwłasność, czy też zgoda lub jej brak jednego ze współwłaścicieli na wykonanie określonych prac przy obiekcie wspólnym nie mogą stanowić przedmiotu rozważań organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, gdyż czynności te należą do sfery zarządu rzeczą wspólną regulowaną ustawą o własności lokali i przepisami kodeksu cywilnego. Przy czym podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego wypełniają czynności tzw. policji budowlanej i obowiązane są reagować w formach i w sposób prawem przewidziany, tylko w sytuacji naruszenia przez inwestorów (właścicieli, zarządców) przepisów prawa budowlanego i przepisów związanych z prawem budowlanym. W związku z powyższym w ocenie Sądu, skoro nie istnieje stan niezgodny z przepisami materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie organu o umorzeniu wszczętego postępowania jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji wyroku.