II SA/Wr 339/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę ogólnodostępnej stacji paliw oddala skargę w całości. Starosta [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako ″u.p.b.″), decyzją z [...].05.2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ogólnodostępnej stacji paliw z dwoma podziemnymi zbiornikami paliw wraz z instalacją technologii paliwowej i wiatą nad stanowiskami dystrybucji, z automatyczną myjnią samochodową oraz przybudowanego do pawilonu kontenera śmietnika, podziemnym zbiornikiem LPG, dwóch stanowisk kompresor - odkurzacz, budowę pylonu cenowego, budowę dróg wewnętrznych, placów wewnętrznych, miejsc postojowych, zewnętrznej instalacji wody, kanalizacji deszczowej wraz z układem podczyszczającym i zbiornikiem rozsączającym, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji elektrycznej zasilania, oświetlenia i sterowania, instalacji uziemiającej w [...] działka nr [...]. Wydaną decyzję organ I instancji doręczył m.in. Gminie Miasto [...] oraz Zarządowi Dróg Miejskich i Zielni w [...] (dalej w skrócie: ZDMiZ). Od tej decyzji odwołanie wniósł ZDMiZ - reprezentowany przez Dyrektora, wskazując, że działa z upoważnia Burmistrza Gminy [...]. Odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości zapewnienia stronie w postaci Miasta [...] (pierwszy z zarzutów) oraz ZDMiZ - zarządcy drogi gminnej (drugi z zarzutów), możliwości udziału w postępowaniu, w tym możliwości złożenia wniosków dowodowych i braku zakreślenia tym stronom terminu w trybie art. 10 k.p.a., co w szczególności doprowadziło do naruszenia obowiązku organu w zakresie zakreślenia terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i do złożenia wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że organ zlekceważył rażąco uprawnienia tych stron w zakresie prawa do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia pomimo tego, że organ świadom był takiego obowiązku po swojej stronie, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, która w pkt 4 pouczenia jako stronę postępowania wskazuje Gminę Miejską [...], zaś w pkt 5 pouczenia w tych charakterze wskazuje ZDMiZ. Ponadto autor odwołania wskazał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 u.p.b. poprzez naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażających się w wydaniu pozwolenia budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego pomimo braku dokonania uzgodnień co do dostępu do drogi gminnej (zjazd) objętej projektem budowlanym - Planem sytuacyjnym dróg, ze strony organu uzgadniającego tj. ZDMiZ, pomimo tego, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego swoim zakresem obejmuje również dostęp do zjazdu - drogi gminnej zgodnie z Planem sytuacyjnym dróg w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów wskazano na rażące naruszenie art. 10 k.p.a. odnoszące się zarówno do ZDMiZ oraz Gminy Miasto [...]. W piśmie procesowym z 12.09.2019 r. inwestor wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Wezwaniem z [...].01.2020 r. Wojewoda [...] zobowiązał ZDMiZ do udokumentowania posiadanego przez ten podmiot statusu strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję Starosty z [...].05.2019 r., nr [...] (wskazania prawa do władania nieruchomością usytuowaną w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji). Organ odwoławczy powołując się przy tym na analizę akt sprawy stwierdził, że nie wynika z nich, aby przysługiwały ZDMiZ status strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z 27.01.2020 r., wykazując przymiot strony postępowania, ZDMiZ powołał się na okoliczność dotyczącą miejsca lokalizacji planowanej inwestycja na działce nr [...], która przylega bezpośrednio do działki nr [...], będącej częścią działki drogowej ul. [...] - do której planowane jest wykonanie zjazdu. Zdaniem ZDMiZ wykonanie takiego zjazdu do działki nr [...], która jest częścią działki drogowej ul. [...], wpłynie bez wątpienia na jej stan techniczny, zakres korzystania oraz spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Zarządcą tej drogi jest ZDMiZ. Planowana inwestycja wymaga też od inwestora wykonania zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] z terenu inwestora (działka nr [...]) przez działkę inwestora nr [...]. Jednym z warunków zrealizowania budowy tego zjazdu jest obowiązek narzucony przez zarządcę drogi publicznej nr [...] (pismo DSDiK z [...].06.2019r.), polegający na wydzieleniu i przekazaniu teren gruntu niezbędnego do zrealizowania tego zadania. Tym niezbędnym terenem jest część działki nr [...] (własność Gminy Miasto [...], zarządca ZDMiZ). Pismem z 10.07.2019r. inwestor wystąpił do Gminy Miasto [...] z propozycją podziału i przekazania części działki nr [...], na co otrzymał odpowiedź negatywną. Powołane okoliczności, które organ odwoławczy powinien uwzględnić z urzędu, dowodzą istnienia przymiotu strony odwołującego się ZDMiZ. Wojewoda [...] decyzją z [...].05.2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania ZDMiZ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji przywołał się na regulację prawną wynikającą z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.p.b. i przyjął za rozstrzygające przy badaniu legitymacji do złożenia odwołania przez ZDMiZ, ustalenia dotyczące oddziaływania przedmiotu postępowania na działki drogowe nr [...] oraz nr [...], będące w zarządzie ZDMiZ. W tym zakresie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy projekt budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, stwierdził, że zakres planowanej inwestycji nie przewiduje wykonania zjazdu na działkę przeznaczoną pod drogę gminną - działkę nr [...], będącą częścią: drogi wewnętrznej gminnej - ul. [...]. W części rysunkowej projektu przedstawiono jedynie utwardzenie, które mogłoby w przyszłości ułatwić dostęp do drogi gminnej. Projektant stwierdził natomiast, że dostęp kwestionowanej inwestycji do drogi publicznej w postaci ulicy [...] (DW [...]), odbywać się będzie poprzez projektowany zjazd, zaznaczając, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego stanowi przedmiot odrębnego opracowania (str. 8 projektu). Odnosząc się do stanowiska ZDMiZ, że terenem niezbędnym dla inwestora do wykonania zjazdu z działki nr [...] na drogę wojewódzką nr [...] jest część działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasto [...], a zarządcą ZDMiZ, Wojewoda stwierdził, że interes prawny odwołującego się musi być aktualny, a nie ewentualny, czy tylko hipotetyczny. Zaskarżona decyzja nie obejmuje zatem zjazdu na drogę wojewódzką nr [...]. Na podstawie decyzji Starosty z [...].05.2019 r., nr [...], inwestor może zbudować stację paliw, ale by można było ją użytkować inwestor musi zrealizować zjazd na drogę publiczną nr [...]. Tym samym ZDMiZ niezasadnie wywodzi przymiot strony postępowania z przysługującego Gminie Miasto [...] prawa własności nieruchomości - działki nr [...]. Samo wydanie kwestionowanej decyzji nie wprowadzi aktualnych ograniczeń w tym zakresie, o których mowa w art. 3 pkt 2 u.p.b. Na podstawie tej argumentacji Wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie odwołania ZDMiZ, stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., gdyż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...].05.2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody [...], Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w [...] powtórzył zrzut naruszenia art. 10 k.p.a. zawarty już w odwołaniu, zarówno odnosząc go do strony skarżącej jak i Gminy Miasto [...]. Powtórzył też zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 i nast. k.p.a. i art. 35 u.p.b. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 u.p.b. poprzez błędne jego zastosowanie prowadzące do uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdy tymczasem budowa inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, tj. stacji paliw wymaga wykonania zjazdu na drogę publiczną, i bez względu na to, czy odbywać się to będzie poprzez działkę nr [...], czy poprzez działkę nr [...], to w obu przypadkach wymagać będzie ingerencji we własność nieruchomości gminnej, która znajduje się pod zarządem skarżącego, wobec czego skarżący był stroną w postępowaniu odwoławczym i posiadał status strony, a fakt, że pozwolenie na budowę nie obejmuje zjazdu, nie oznacza, że interes prawny skarżącego jest hipotetyczny, bowiem inwestycja ta musi mieć połączenie z drogą publiczną, co wymaga ingerencji w każdym przypadku w działkę podległą skarżącemu, co zresztą przyznaje sam Wojewoda w swojej decyzji, w związku z czym interes prawny skarżącego uznać należy za aktualny i skonkretyzowany. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z 06.11.2020 r. uczestnik postępowania sądowego Gmina Miejska [...], reprezentowana przez Burmistrza, wobec zawiadomienia sądowego, z którego wynika uznanie Gminy za stronę postępowania, oświadczył, że działał do tej pory w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem przez Dyrektora ZDMiZ, który posiada złożone do akt umocowanie do działania. Burmistrz potwierdził, że wszystkie działania proceduralne ze strony Dyrektora były zgodne z powyższym umocowaniem. Tym samym w razie uznania, że stroną nie powinien być ZDMiZ, to zasadne było uznanie za stronę Gminy Miasto [...], tak jak uczynił to Sąd. W takim przypadku obowiązkiem Wojewody było ustalenie z urzędu stron postępowania, a zatem i Gminy, a w konsekwencji uznanie, że odwołanie z [...].06.2019 r. powinno zostać rozpoznane merytorycznie, jako pochodzące od strony postępowania, tj. Gminy Miasto [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga ZDMiZ nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli w niniejszym postępowaniu podlega decyzja Wojewody [...] z [...].05.2020 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, z uwagi na niedopuszczalność odwołania ZDMiZ spowodowaną przesłanka podmiotową, mianowicie brakiem przymiotu strony postępowania przez odwołującego. Prawną podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Jedną z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania odwoławczego jest stwierdzenie przez organ, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w danej sprawie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że inwestor posiada prawo do dysponowana na cele budowlane związane z budową stacji paliw w postaci prawa własności działki nr [...]. Poza sporem też jest, że działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy Miasto [...] w zarządzie ZDMiZ w [...]. Ponadto bezspornym pozostaje okoliczność, że skarżący podmiot brał udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z [...].05.2019 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji. Dodać też należy, że za stronę w tym postępowaniu organ I instancji potraktował również Gminę Miasto [...]. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy ZDMiZ przysługiwał status strony w tym postępowaniu i wobec powyższego, czy Wojewoda prawidłowo rozpoznając odwołanie wniesione przez ten podmiot, stwierdził, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., gdyż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...].05.2019 r. Podkreślając, że poza kontrolą Sądu w przypadku kontrolowanego postępowania odwoławczego, pozostaje legalność samej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, tym niemniej dla określenia zakresu podmiotowego niniejszego postępowania ma znaczenie to, że zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany wyłączał do odrębnego opracowania wykonanie zjazdów na drogę publiczną. Odnosząc się wobec powyższego do argumentacji Wojewody zawartej w zaskarżonej decyzji, zgodzić się należy z tym, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 u.p.b., w myśl, którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podzielić należy również stanowisko, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 u.p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazany przepis nie definiuje przy tym pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, do których należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Wskazane uregulowanie powoduje zatem, że to na organach administracji architektoniczno-budowlanej ustalających, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ciążą określone obowiązki, bowiem należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 u.p.b. oraz - właściwie rozumiany - obszar oddziaływania obiektu. W świetle powyższego obowiązkiem Wojewody, jako organu II instancji, było podjęcie czynności zmierzających do zweryfikowania dopuszczalności złożonego odwołania, i to niezależnie od tego, że środek ten pochodził od podmiotu uznanego za stronę na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Weryfikując posiadanie przymiotu strony postępowania przez Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w [...] organ odwoławczy wezwał do udokumentowania posiadania przez ten podmiot prawa do władania nieruchomością usytuowaną w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. W ocenie Sąd, ustalenia, które organ odwoławczy podjął na podstawie odpowiedzi udzielonej przez ZDMiZ były prawidłowe. ZDMiZ powołało się bowiem na sprawowanie zarządu działkami drogowymi nr [...] i nr [...], stanowiącymi własność Gminy Miasto [...]. Przyjdzie jednak stwierdzić, że zakres opracowania projektowego nie dotyczył powyższych działek. Okoliczność, że objęta pozwoleniem na budowę stacja paliw, aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie, wymagać będzie skomunikowania z drogami publicznymi poprzez wykonanie zjazdów (ich przebudowę), oceniać należy wyłącznie w kategoriach zdarzeń, które mogą wystąpić przyszłości. Przymiot stronny postępowania wymaga natomiast wykazania się aktualnym interesem prawnym a nie potencjalnym. Również takiego interesu prawnego nie można wywodzić z samego tylko władztwa administracyjnego przysługującego ZDMiZ w zakresie wyrażania zgody na lokalizację zjazdów na drogi gminne. Powierzenie w tym zakresie ZDMiZ właściwości do orzekania nie daje jeszcze samoistnej podstawy do bycia stroną postępowania w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewoda postąpiło prawidłowo umarzając postępowanie odwoławcze zainicjowane przez ZDMiZ, ponieważ ów środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Należy jednocześnie zauważyć, że choć w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego stwierdzenia braku posiadania przez ZDMiZ przymiotu strony postępowania, to jednocześnie wciąż aktualnym pozostaje potrzeba pełnego zweryfikowania zakresu podmiotowego odwołania z [...].06.2019 r. Biorąc bowiem pod uwagę jego treść, zwłaszcza sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., który odnosi się nie tylko do ZDMiZ, jako zarządcy drogi, ale również Gminy Miasta [...] (pierwszy z zarzutów), organ odwoławczy powinien wyjaśnić, czy odwołanie nie zostało również złożone w imieniu Gminy Miasto [...]. Biorąc pod uwagę, że w tym zakresie organ odwoławczy zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających, ograniczając się w wezwaniu z [...].01.2020 r. jedynie do zobowiązania ZDMiZ do udokumentowania posiadania przez ten podmiot statusu strony postępowania, obowiązkiem organu odwoławczego będzie wyjaśnienie, czy wnoszący odwołanie Dyrektor ZDMiZ występował również w imieniu Gminy Miasto [...]. Od tych ustaleń zależeć będzie ewentualność podjęcia kolejnych rozstrzygnięć związanych ze złożonym odwołaniem.