II SA/Wr 34/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zwiększeniu wysokości komina I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art.105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych, polegających na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym, będącym w budowie, zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. J. w L. . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż na wniosek strony – MiJ.S. wszczęto postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. J. są wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją znak [...]z dnia [...]r. wydaną przez Starostę L. na rzecz M. i J. S. . Ustalono również, że inwestorzy budowy na działce sąsiedniej nr [...] - E.K. i W. M. dokonali podwyższenia w części naddachowej komina należącego do będącego w budowie budynku na działce [...] . Według oświadczenia W. M. – podwyższenia komina dokonano na prośbę skarżących i po ustnym uzgodnieniu z J. S. . Projektant obu budynków – A.M. potwierdził, że J. S. zgłosił w jego biurze potrzebę podwyższenia komina. Skarżący zaprzeczyli w swoich oświadczeniach o istnieniu takich uzgodnień, ponadto poddali w wątpliwość jakość wykonanych przy podwyższeniu komina robót. Organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazał przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Powiatowy Inspektor stwierdził, że zobowiązani W. M. i E. K. wywiązali się w terminie z nałożonego na nich obowiązku. Organ podniósł, iż z treści przedłożonej opinii wynika, że prace związane z podwyższeniem komina wykonano prawidłowo i zostały spełnione przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz obowiązującej normy nr PN-89/B-10425 - "Przewody dymowe i wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". Ocena zawierała również stwierdzenie, że prace związane z podwyższeniem komina nie zostały zakończone i aby zakończyć prace związane z budową komina pozostało do wykonania zafugowanie spoin zewnętrznych, obsadzenie kratek na wylotach wentylacyjnych, zamontowanie wkładu z blachy kwasoodpornej w przewodzie spalinowym. W związku z powyższym organ I instancji wezwał strony na rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia zakresu żądań i możliwości ewentualnego zawarcia ugody administracyjnej. Rozprawa nie odbyła się z powodu zbyt późnego doręczenia stronom wezwania. Organ wyznaczył więc nowy termin rozprawy, na której nie stawili się M. i J. S. . M.S. usprawiedliwiła swoją nieobecność chorobą, natomiast J. S. nie usprawiedliwił swojej nieobecności na rozprawie. W. M. i E. K. złożyli oświadczenia, z których wynikało, że gotowi byli na własny koszt dokończyć roboty związane z podwyższeniem komina. Wobec tego zapytano skarżących, czy wyrażają na to zgodę. Skarżący nadesłali odpowiedź pismem z dnia [...] r., z której wynikało, że nie wyrażają zgody na dokończenie prac, ponadto podnieśli w swoim piśmie, że prace te wykonano bez prawa dysponowania nieruchomością, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz bez zapewnienia objęcia kierownictwa budowy. Podnieśli też, że ocena techniczna jest niekompletna, ponieważ nie zawiera "sprawdzenia sił poziomych generowanych przez wstrząsy parasejsmiczne", brak w niej obliczeń dotyczących fundamentów komina i nie rozwiązuje ona sprawy wentylacji garażu, a także, iż przedmiotowa ocena winna być sporządzona przez osoby spoza biura A . Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o wykonywaniu robót w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to jest bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, gdyż przedmiotowy komin jest elementem budynku będącego w budowie, na budowę którego wydano pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest ważna. Z tej samej przyczyny zarzut wykonania robót bez prawa dysponowania nieruchomością jest bezzasadny. Bezzasadny jest również, w ocenie organu administracyjnego, brak zapewnienia objęcia kierownictwa budowy, gdyż inwestorzy budynku na działce [...] powierzyli kierownictwo budowy osobie uprawnionej. Co do zarzutu prowadzenia robót niezgodnie z zatwierdzonym w wyżej wskazanym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym stwierdzono, że zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, podwyższenie komina na budynku stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co powoduje, że brak jest przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że gdyby wystąpiły przesłanki do wydania wyżej wymienionej decyzji - wykonanie nałożonego obowiązku spoczywałoby na inwestorach budowy budynku na działce [...] . W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, że w obecnej chwili, gdy budowa budynku mieszkalnego jest w toku, sprawdzanie sprawności przewodów kominowych jest bezprzedmiotowe i brak jest przesłanek do badania, czy stan techniczny obiektu jest odpowiedni. Co do uwag dotyczących formy, zakresu i osoby sporządzającej ocenę techniczną w przedmiotowej sprawie, organ I instancji podał, że przepisy prawne nie określają formy i zakresu oceny technicznej, jak również, że zgodnie z wymogiem określonym w postanowieniu organu administracyjnego ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie może wyznaczyć takiej osoby i zobowiązać adresata postanowienia do skorzystania z usług konkretnej osoby. W odwołaniu od tej decyzji M. i J. S. zarzucili organowi I instancji rażące naruszenie prawa procesowego, w tym art. 6, 7, 8, 10, 11, 13 i 75 kpa, w szczególności poprzez pominięcie w toku postępowania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i brak zgody skarżących na wykonanie robót na kominie stanowiącym ich własność. Zarzucili też rażące naruszenie prawa materialnego, w tym ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością, to jest naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, "a w tym szczególnie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę". Zarzucili ponadto błędną wykładnię Prawa budowlanego w zakresie robót podlegających zgłoszeniu, to jest naruszenie art. 29 i 30 tej ustawy, poprzez przyjęcie, iż sąsiedzi skarżących mieli prawo dokonać prac podwyższenia części naddachowej komina należącego do skarżących, "bez powiadomienia właścicieli tego budynku, tj. Odwołujących się, jakiejkolwiek konsultacji z projektantem budynku na dz. nr [...] i kierownikiem budowy tego budynku". Skarżący zarzucili także organowi pierwszoinstancyjnemu błędną wykładnię prawa w zakresie osób upoważnionych do dysponowania kominem oraz robót wykonanych na tym kominie, poprzez przyjęcie, iż sąsiedzi skarżących mieli prawo bez zgody właścicieli do dokonania prac na kominie. Podnieśli ponadto zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że sąsiedzi skarżących mogą dokonać na ich działce i w ich domu podwyższenia części naddachowej komina. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów. Organ II instancji stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, w szczególności w postaci ekspertyzy wykonanej przez osobę uprawnioną, wykazuje, że roboty budowlane związane z wykonaniem przez W. M. i E. K. podwyższenia komina na budynku należącym do skarżących M. i J. S. , zrealizowane zostały prawidłowo. Po podwyższeniu komin spełnia warunki określone w przepisach technicznych. Powyższe ustalenie jednoznacznie przesądza o niemożności prowadzenia w stosunku do inwestorów robót podwyższeniowych postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie za taką oceną stanu faktycznego przesądza okoliczność, że roboty budowlane przy budowie komina są objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 listopada 2001 r., wydanej na rzecz M. i J. S. . Zdaniem organu, podwyższenie przedmiotowego komina, zrealizowane przez W. M. i E. K., rozpatrywać można jedynie w kategorii nieistotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego. Wobec tak kształtującego się materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie w niniejszej sprawie podlega obligatoryjnie umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa. Zarzuty odwołujących się, dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, nie znajdują, w ocenie organu II instancji, potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego kontrolują zgodność robót budowlanych z prawem w znaczeniu prawidłowości tych robót pod względem technicznym. Orzeczenia tych organów nie odnoszą się do kwestii własnościowych. Niedopuszczalne jest, jak zaznaczył organ odwoławczy, rozstrzyganie przez organ I instancji w sprawie ewentualnego naruszenia własności odwołujących się wskutek wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W sprawach tego typu wyłącznie właściwym jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, do którego strony mogą wystąpić ze stosownym powództwem. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia, dlatego też orzekł jak w sentencji. Na powyższą decyzję M. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie powyższej decyzji, skarżący wskazali, iż nie zgadzają się z tym rozstrzygnięciem, albowiem: 1. Pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] r., na podstawie którego budowany jest ich budynek na działce nr [...] w L. , zostało wydane dla skarżących, a nie dla W. M. i E. K.. Nie są więc oni inwestorem tego budynku i nie mogą korzystać z praw przysługujących inwestorowi (art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane). 2. Prace przy podwyższeniu komina zostały przeprowadzone bez udziału inspektora nadzoru, a więc niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz pod kierownictwem osoby, która nie została przez skarżących wyznaczona do kierowania pracami budowlanymi. Osoba taka została przez nich wskazana przy składaniu zawiadomienia o rozpoczęciu robót w dostarczonym oświadczeniu o podjęciu funkcji kierownika budowy w budynku skarżących (art. 41 ust. 4 pkt.4 ustawy Prawo budowlane). 3. W. M. i E. K. nie posiadają prawa dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), ani też nie uzyskali od skarżących zgody na wykonanie jakichkolwiek prac na ich budynku (art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). 4. W dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania brak jest kwalifikacji projektanta dotyczącej zmian wysokości komina jako nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego (art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Nie ma więc, w ocenie skarżących, przesłanek do potraktowania wykonanych robót budowlanych jako nie wymagających wprowadzenia zmian w decyzji pozwolenia na budowę. W opinii skarżących tak znaczne zmiany wysokości komina powinny być poprzedzone dodatkowymi obliczeniami, o które wnosili w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do PINB w L. . W ocenie technicznej wykonanych robót pominięto również fakt wykonywania tych robót w zbyt niskich temperaturach, o czym także zostało wspomniane w wyżej wspomnianym piśmie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy były roboty budowlane polegające na zwiększeniu wysokości komina na budynku mieszkalnym wznoszonym w zabudowie szeregowej na należącej do skarżących działce nr [...] przy ul. J. w L. , wykonane przez ich sąsiadów. Zgodnie z art. 89 kpa, organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W myśl art. 94 kpa, nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (§ 1). Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny (§ 2). Mając na uwadze okoliczności zachodzące w niniejszej sprawie, a w szczególności fakt, że skoro wykonawcami przedmiotowych robót budowlanych nie byli właściciele obiektu, lecz ich sąsiedzi, którzy – jak stanowczo twierdzą skarżący – bez ich zgody jako właścicieli dopuścili się samowoli budowlanej na nieruchomości skarżących, to w sprawie tej niewątpliwie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał za celowe przeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji. Niemniej jednak organ ten nie dostrzegł, że przed rozprawą administracyjną w dniu 12 maja 2006 r. skarżący wnosili w dniu 10 maja 2006 r. o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu. Wniosek swój uzasadnili niemożliwością uczestniczenia w rozprawie "osoby wezwanej" spowodowaną złym stanem zdrowia. Do pisma zawierającego ten wniosek dołączyli zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że M.S. z powodu choroby jest niezdolna do pracy od 9 do 13 maja 2006 r. Organ I instancji jednak potraktował to zaświadczenie lekarskie jedynie jako usprawiedliwienie nieobecności skarżącej na rozprawie, uznając jednocześnie, że skarżący bez usprawiedliwienia nie stawił się na rozprawie i rozprawę tę przeprowadził, zupełnie pomijając fakt złożenia przez skarżących wniosku o jej odroczenie. Tymczasem podnoszona we wspomnianym wniosku przyczyna niemożności uczestnictwa w rozprawie M.S. , to jest jej zły stan zdrowia, w pełni uzasadniała odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu. Skoro bowiem skarżąca wyrażała chęć uczestniczenia w rozprawie, a jej stan zdrowia uniemożliwiał jej udział w rozprawie w wyznaczonym przez organ terminie, chcąc osiągnąć cele, dla których rozprawa została wyznaczona, należało złożony przez skarżących wniosek uwzględnić i wyznaczyć taki termin rozprawy, w którym wszystkie strony mogłyby wziąć w niej udział. Trudno ponadto uznać, że skarżący bez usprawiedliwienia nie stawił się na rozprawie administracyjnej w dniu 12 maja 2006 r., skoro w dniu 10 maja 2006 r. wraz z żoną wnosił o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego terminu z powodu choroby małżonki. Wiedział zatem, że M.S. z powodu złego stanu zdrowia nie stawi się na rozprawie i niewątpliwie miał prawo przypuszczać, iż z tego powodu rozprawa administracyjna ulegnie odroczeniu. Nie można przy tym wykluczyć, że musiał też zapewnić opiekę chorej żonie. Stosownie zatem do art. 94 § 2 kpa, w realiach niniejszej sprawy kierujący rozprawą zobligowany był do jej odroczenia, bowiem niestawienie się M.S., będącej stroną postępowania, zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, to jest jej złym stanem zdrowia, a niestawienie się jej męża J.S., także będącego stroną, spowodowane było inną ważną przyczyną, to jest chorobą jego żony. Przede wszystkim zaś ważną przyczyną uzasadniającą odroczenie rozprawy niewątpliwie było złożenie wniosku przez strony o odroczenie rozprawy i wyznaczenie nowego jej terminu z powodu złego stanu zdrowia jednej ze stron. W tej sytuacji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo złożonego przez skarżących wniosku o jej odroczenie i wyznaczenie nowego terminu z powodu choroby skarżącej uznać należy za naruszenie zasad i przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności wynikających z unormowań zawartych w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 13, art. 89 i art. 94 § 2 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakceptowanie przez organ odwoławczy decyzji podjętej z powyższym uchybieniem sprawiło, że decyzja organu odwoławczego również została podjęta z naruszeniem wskazanych wyżej zasad i przepisów procedury administracyjnej. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.