II SA/Wr 34/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. i B. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonych postępowań dotyczących budowy i rozbudowy obiektu gospodarczego-gołębnika I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata C. W. - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Przedmiotem skargi jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], którym – po rozpatrzeniu zażalenia Z. i B. D. – utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie Z. i B. D. w sprawie zakończonych postępowań dotyczących budowy i rozbudowy obiektu gospodarczego, to jest gołębnika zlokalizowanego na działce nr 448/1 w miejscowości P. [...], wykonanego przez W. W.. Postanowienie organu II instancji wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że postanowienie organu powiatowego załatwia sprawę wniosku Z. i B. D. z dnia 9 lipca 2013 r., który wpłynął do PINB w dniu 17 lipca 2013 r. przekazany przez Starostę Z. w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek dotyczy przeprowadzenia kontroli legalności budynku gołębnika wykonanego przez W. W.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie wszczyna się na żądanie strony w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienie) lub z urzędu w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie Prawo budowlane, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt II SAB/Wr 28/11), który znajduje się w aktach tej sprawy. Dalej podano, że celem postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego prowadzonego w trybie art. 48 bądź 49b Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku na określony podmiot. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych, na co również zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w cytowanym wyroku. Organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podjął czynności dla ustalenia, czy w sprawie zachodzi potrzeba jego interwencji poprzez wszczęcie postępowania i nałożenie obowiązku na inwestora stwierdzając, że budynek został zrealizowany legalnie na podstawie zgłoszenia z dnia 26 listopada 2004 r., do którego Starosta Z. nie wniósł sprzeciwu. Również jego rozbudowa została dokonana również legalnie na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 18 stycznia 2008 r. W związku z powyższym nie ma podstaw do wszczynania w tej sprawie przez organ powiatowy postępowania z urzędu. Nie ma również podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie na wniosek Z. i B. D., bowiem charakter i istota sprawy poruszonej we wniosku wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zdaniem organu, zastosowanie winien w sprawie znaleźć art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym organ II instancji uznał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. za prawidłowe i utrzymał je w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie wnieśli Z. i B. D., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili, że rozstrzygnięcia organów są błędne, ponieważ fakt, iż sporny gołębnik jest nielegalny potwierdzają: decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. zawierająca sprzeciw wobec budowy gołębnika i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nakazująca rozbiórkę gołębnika. Mimo tych aktów, nielegalny gołębnik został rozbudowany, co potwierdza pismo starosty z dnia 4 grudnia 2008 r. W ocenie skarżących niezrozumiałe jest, że organ nadzoru budowlanego twierdzi w piśmie z dnia 10 listopada 2005 r., że gołębnik został rozebrany, skoro – zdaniem skarżących – gołębnik został rozbudowany, a nie rozebrany. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, tj. sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Należy zauważyć, że postępowanie przed organem administracji publicznej, aby mogło być określone mianem postępowania administracyjnego musi posiadać przedmiot i strony tego postępowania, a oba te elementy wynikać muszą z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z § 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, należąca do właściwości organu administracji publicznej. W literaturze prawniczej stwierdza się, że pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, komentarz do art. 1, Lex/el.). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że istotą sporu między skarżącymi a organami nadzoru budowlanego jest kwestia legalności gołębnika zlokalizowanego w miejscowości P. nr [...]. W ocenie skarżących obiekt ten wzniesiono nielegalnie i powinno w stosunku do niego zostać wszczęte postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że postępowanie dotyczące legalności gołębnika nie może być wszczęte. W ocenie sądu materiał zgromadzony w doręczonych sądowi aktach administracyjnych jest kompletny (choć nieuporządkowany) i jego analiza prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego odpowiada prawu. Ze znajdującego się w aktach wniosku skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego, który wpłynął do organu powiatowego w dniu 17 lipca 2013 r., wynika, że skarżący zażądali przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego należącego do W. W. pod kątem jego legalności w związku ze zgłoszeniem z dnia 26 listopada 2006 r. i decyzją Starosty Z. z dnia [...] r. oraz decyzją PINB w Z. z dnia [...] r., a także o sprawdzenie legalności rozbudowy gołębnika w związku ze zgłoszeniem z dnia 18 stycznia 2008 r. Sąd stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał W. W. (inwestorowi) rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu gospodarczego, to jest gołębnika. Pismem z dnia 24 listopada 2004 r. inwestor zawiadomił organ, że gołębnik został rozebrany. Na tę okoliczność w dniu 25 listopada 2004 r. organ dokonał oględzin, których ustalenia zawarł w protokole, gdzie stwierdzono, że gołębnik został rozebrany, a teren po nim uporządkowany (do protokołu załączono fotografię). Następnie należy dodać, że z akt doręczonych sądowi wynika, iż w dniu 26 listopada 2004 r. W. W. (inwestor) zgłosił Staroście Z. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie "pomieszczenia gospodarczego" (gołębnika). W stosunku do tego zgłoszenia sprzeciwu nie wniesiono. Zdaniem sądu powyższe okoliczności, które wynikają z treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach administracyjnych, prowadzą do wniosku, że po dokonaniu zgłoszenia w dniu 26 listopada 2004 r., budowę gołębnika należało uznać za legalną. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1309 ze zm.), zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Skoro zatem starosta nie wniósł sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia budowy gołębnika, to słusznie organy nadzoru budowlanego doszły do wniosku, że jego realizacja odbyła się w warunkach legalności. Dalej trzeba wskazać, że z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 18 stycznia 2008 r. inwestor złożył staroście wniosek o przyjęcie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na rozbudowie omawianego gołębnika. Jak wskazano w piśmie Starosty Z. z dnia 4 grudnia 2008 r., wniosek o przyjęcie zgłoszenia "został załatwiony pozytywnie", na co wskazują również kopie tego zgłoszenia opatrzone stosowną adnotacją urzędową o niewniesieniu sprzeciwu (w aktach). Z omówionych dokumentów wynika, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że do budowy i rozbudowy gołębnika doszło w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc powyższe okoliczności do treści dokumentów powołanych w skardze (i do niej dołączonych) sąd stwierdził, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do budowy gołębnika dotyczy zgłoszenia z dnia 2 listopada 2004 r., a nie omówionego już zgłoszenia z dnia 26 listopada 2004 r. Wobec tego jej treść pozostaje bez wpływu na ocenę legalności spornego gołębnika, skoro po jej wydaniu doszło do zgłoszenia zamiaru budowy gołębnika i zgłoszeniu temu starosta się nie sprzeciwił. Omówionym ustaleniom organów obu instancji nie przeczą też pozostałe twierdzenia skarżących. W świetle powyższego sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego słusznie stwierdziły, iż postępowanie zmierzające do kontroli legalności budowy i rozbudowy gołębnika nie może być wszczęte. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest okoliczność, że – jak wynika z akt administracyjnych – posadowienia spornego gołębnika dokonano w wyniku przeprowadzenia czynności zgodnych z wymogami ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał zatem, że zasadnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż nie mają podstaw do wszczęcia postępowania kontrolnego w stosunku do obiektu budowlanego budzącego opór skarżących. Skoro bowiem organ w chwili wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania dysponował dokumentami urzędowymi obrazującymi legalność wzniesienia inkryminowanego obiektu budowlanego, to ze względów ekonomiki postępowania i w myśl art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w tym przedmiocie należało odmówić. Nawet jednak gdyby przyjąć, że organ winien był wszcząć postępowanie na wniosek skarżących, to – jak wynika z akt sprawy – dokonałby w nim ustaleń, które doprowadzić musiałyby do stwierdzenia, że brak jest przedmiotu postępowania. Tak ewentualnie wszczęte postępowanie musiałoby zostać umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.). Uwaga ta tylko dodatkowo potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organ zaskarżonym postanowieniem. Odnosząc się natomiast do sporu sąsiedzkiego dotyczącego hodowania gołębi przez inwestora – który to spór jest niezaprzeczalną podstawą faktyczną działań skarżących i wielu czynności organów nadzoru budowlanego – należy zauważyć, że kwestie związane z wykonywaniem prawa własności nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zauważyć jednak wypada, że spory wynikające z wykonywania prawa własności rozstrzygane winny być w oparciu o przepisy prawa i postępowania cywilnego, a nie w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym. Podsumowując należy więc stwierdzić, że w ocenie sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Można oczywiście zwrócić uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zbyt nikły sposób odzwierciedla zastosowanie przez organ zasady wyjaśniania i przekonywania (art. 11 k.p.a.), jednak uwaga ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Zdaniem sądu nie doszło bowiem w postępowaniu przed organami administracji publicznej do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, jakim była odmowa wszczęcia postępowania. W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić, o czym w pkt I wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku zapadło po myśli art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461). Z tych względów orzeczono jak w sentencji.