II SA/Wr 341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprawności technicznej przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnego) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B.Ch. [...] w L. oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie sprawności technicznej przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. B. Ch. [...] w L. W uzasadnieniu podniesiono, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją [...]r. (Nr[...]) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. (Nr[...]) umarzającą postępowanie w sprawie sprawności technicznej przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. B. Ch. [...] w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007r. (sygn. akt IISA/Wr/370/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę od powyższej decyzji wniesioną przez Spółdzielnię Mieszkaniową w L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ponownie rozpatrując sprawę miał na względzie także i uzupełniający materiał dowodowy dotyczący niniejszej sprawy, a dokładniej materiał zgromadzony w trakcie umorzonych postępowań prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w L. Wzięto nadto pod uwagę opinię techniczną dotyczącą ustalenia stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr[...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. B.Ch. [...] w L., zajmowanego przez J. K., sporządzoną przez biegłego sądowego dla celów postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w L. z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej w L. przeciwko J. K. o zapłatę należności czynszowych. Opinię powyższą sporządzono po przeprowadzeniu wizji lokalnej przy udziale stron, a z dokonanych przez biegłego ustaleń wynika, że w obrębie badanego lokalu nie stwierdzono zmian konstrukcyjnych elementów ściennych, stropowych i kominowych. Podkreślono także, że lokal wyposażony jest w stolarkę okienną z PCV twardego, w jednym z pokoi jest okno posiadające nawiew w górnej części skrzydła okiennego, w pozostałych zaś pomieszczeniach wystepują okna z funkcją rozszczelniania, bez nawiewów. Pomieszczenie kuchenne wyposażone jest natomiast w gazowy, przepływowy podgrzewacz wody typu "Junkers" i kuchenkę gazową czteropalnikową z piekarnikiem. Zgodnie z powyższą opinią właściwe jest podłączenie spalin z podgrzewacza wody do pionu kominowego w kuchni, a także prawidłowa jest wentylacja wywiewna grawitacyjna do komina wentylacyjnego w kuchni. W trakcie wizji przeprowadzono badanie ciągu powietrza w otworze wentylacyjnym przy rozszczelnionych oknach. Stwierdzono występowanie silnego ciągu do kratki wentylacyjnej. Z końcowych wniosków tejże opinii wynika, że lokal mieszkalny doszczelniono poprzez zamontowanie nowej stolarki okiennej z PCV, a zapewnienie ciągłego dopływu powietrza zewnętrznego powinno odbywać się poprzez stałe rozszczelnienie okien lub zamontowanie w pasie dolnym okien otworów wentylacyjnych. Na marginesie sprawy dodano, że J. K. konsekwentnie odmawia zamontowania przez zarządcę budynku w jej lokalu mieszkalnym nawiewników okiennych i tulei drzwiowych. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż również protokoły i opinie kominiarskie, sporządzone przez mistrza kominiarskiego Z. K., potwierdzają, iż przewody kominowe są sprawne i nadają się do bezpiecznej eksploatacji, a ciągi kominowe przy zapewnionym dopływie powietrza są normatywne. Biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w powyższej sprawie i zakres prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego sprawności technicznej przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych), będących częścią wspólną budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w L. przy ul. B.Ch.[...], stwierdzono, że zgodnie z zapisem art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zarządca obiektu - Spółdzielnia Mieszkaniowa w L. dopełnia obowiązków na niej ciążących, a stwierdzenia zawarte w protokołach z okresowych kontroli, sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje, nie dają organowi nadzoru budowlanego podstaw do wydania merytorycznej decyzji w oparciu o zapis art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a zatem zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 105 § 1 KPA poprzez niewydanie decyzji rozpoznającej merytorycznie zgłoszone żądania i bezpodstawne zastosowanie dyspozycji art. 105 § 1 KPA, pomimo że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że kwestia ustalenia sprawności technicznej przewodów kominowych w budynku nr [...] przy ulicy B. Ch. L. stała się bezprzedmiotowa, - naruszenie prawa mającego wpływ na przyjęte ustalenia faktyczne i w konsekwencji na treść końcowego orzeczenia wydanego w sprawie, a polegające na uchybieniu postanowieniom art. 77 § 1, 85 § 1 i 84 § 1 KPA poprzez ograniczenie się jedynie do zapoznania się z materiałami zebranymi przez inne organy. Organ nadzoru nie przeprowadził bowiem żadnych bezpośrednich czynności dowodowych, a w szczególności nie dokonał oględzin przewodów kominowych. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 KPA na mocy, którego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny wskazano, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienie innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przepis art. 105 § 1 KPA nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji, iż brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji w oparciu o zapis art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z tymże przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie nieprawidłowości, w wyznaczonym terminie, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie można rozpatrywać niniejszej sprawy w wąskim zakresie tj. biorąc pod uwagę tylko szczelność tych przewodów bez odniesienia do kwestii, czy wentylacja w budynku działa prawidłowo tzn. spełnia określone normy. Przewody kominowe służą bowiem zapewnieniu właściwego przepływu powietrza w budynku. Zatem postępowanie w przedmiocie sprawności przewodów kominowych musi być rozpatrywane w szerszym zakresie tj. należy wziąć pod uwagę, czy w budynku zapewniona jest odpowiednia wentylacja i odprowadzanie spalin. Jeżeli natomiast z opracowań dokumentów wynika, że dla zapewnienia właściwej cyrkulacji powietrza w mieszkaniach, zgodnej z normami, umożliwiającej ich dalszą bezpieczną eksploatację, niezbędne jest wykonanie wentylacji nawiewnej, nie może być mowy o bezprzedmiotowości takiego postępowania. Pomimo, iż w decyzji Nr [...] organ przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wyjaśnił, że materiał dowodowy wskazuje na nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotu sprawy co obliguje organ I instancji do wykorzystania przysługujących mu instrumentów prawnych, celem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych, z uwzględnieniem bieżących uwag strony skarżącej, organ powiatowy po raz kolejny umorzył postępowanie nie bacząc na fakt, iż powyższe nieprawidłowości nie zostały usunięte. Zauważono również, iż materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji po uchyleniu jego poprzedniej decyzji, a w szczególności opinia techniczna sporządzona przez biegłego sądowego dotycząca lokalu mieszkalnego nr [...], wskazuje, iż w mieszkaniu naruszony jest bilans powietrza napływowego i wywiewnego. Przy doszczelnionej stolarce okiennej nie ma możliwości spełnienia warunków przepływu powietrza wentylacyjnego. W tym miejscu wyjaśniono także, że brak zgody lokatora na wykonanie w jego mieszkaniu określonych czynności lub robót nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Celem doprowadzenia do wykonania obowiązku mogą być bowiem podjęte stosowne środki egzekucyjne. Ponadto wskazano, iż z protokołu kontroli przewodów kominowych nr [...] sporządzonego przez Mistrza Kominiarskiego Z. K. w dniu [...]r., już po wydaniu decyzji, wynika, że konieczne jest zainstalowanie wentylacji nawiewnej do wymienionych w protokole mieszkań. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że dopóki nieprawidłowości związane z działaniem wentylacji w budynku mieszkalnym przy ul. B. Ch. [...] w L. nie zostaną ostatecznie usunięte nie będzie podstaw do umorzenia tego postępowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości. Nadto strona skarżąca zażądała przywrócenia do oryginalnego stanu bezzasadnie przebudowanych i przepiętych przynależnych do mieszkania oryginalnych kominów wentylacyjnych łazienki i kuchni oraz komina spalinowego. Powyższe prace – w ocenie skarżącej - spowodowały stan zagrożenia dla życia i zdrowia, niemożliwość bezpiecznego przebywania oraz korzystania z mieszkania, z uwagi na napływający z lokalu nr [...] czad gazowy. J. K. zażądała również przeprowadzenia kontroli samowolnie przebudowanej całej instalacji gazowej w lokalu nr [...] oraz pełnej ekspertyzy komina wentylacyjnego oraz spalinowego, podpiec gazowych, wyciągów gazowych, pieców gazowych wszystkich mieszkań w pionie (tj. nr[...],[...], [...], [...], [...]) jak również głównego odprowadzenia rury kanalizacyjnej. Organom prowadzącym postępowanie administracyjne zarzucono ignorowanie, tuszowanie, zatajanie od [...]r. zagrożenia dla stanu życia i zdrowia w mieszkaniu skarżącej i świadome narażanie na działanie bardzo wysokich stężeń czadu gazowego. W głównych motywach uzasadnienia wniesionej skargi strona skarżąca wskazała, że do chwili obecnej kompetentny organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnej kontroli i nie wyjaśnił skąd pochodzi źródło i przyczyna napływu wysokich stężeń czadu gazowego do lokalu nr [...]. Organ – jak podkreśliła skarżąca- oparł się jedynie na materiałach innych organów, które to organy także nie przeprowadziły stosownej kontroli. J. K. zauważyła także, iż kategorycznie odmawia nawiercania dziur w oknach, albowiem posiadają one szczeliny wystarczające dla zachowania prawidłowego ciągu kominowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się z kolei do żądania przywrócenia stanu poprzedniego przewodów kominowych sprzed samowolnej przebudowy instalacji gazowej w budynku wyjaśniono, iż niniejsze postępowanie dotyczyło stanu technicznego przewodów kominowych, a nie samowolnych robót budowlanych. Materiał dowodowy nie wskazuje zaś aby celem usunięcia niewłaściwego stanu przewodów kominowych w budynku konieczne było przywrócenie instalacji gazowej do stanu przebudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w tym czasie przepisów prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie uchybienia, o których mowa powyżej nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Co więcej, rozstrzygając niniejszą sprawę organ drugoinstancyjny podzielił argumenty J. K. zawarte w odwołaniu, a dotyczące braku podstaw do umorzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., z uwagi na występujące nieprawidłowości związane z działaniem wentylacji w budynku mieszkalnym przy ul. B. Ch. [...]. Wobec kasacyjnego charakteru rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wyjaśnić należy, iż warunkiem podjęcia takiego orzeczenia jest wystąpienie przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168), a mianowicie wskazanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. (Sygn. akt VII SA/Wa 936/08), w którym tenże sąd zauważył, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 KPA tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 KPA nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut, zawarty uprzednio również i w odwołaniu, dotyczący ignorowania występującego w mieszkaniu skarżącej stanu zagrożenia dla życia i zdrowia spowodowanego występowaniem wysokich stężeń czadu gazowego został już uwzględniony przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu podjętej decyzji nakazał podjęcie przez organ pierwszoinstancyjny działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych. Powyższe wiąże się więc z ponownym wyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego, a co za tym idzie obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co wynika z dyspozycji art. 138 § 2 KPA. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wobec tak zakreślonych okoliczności stanu faktycznego, powyższy argument, zawarty w skardze, nie jest zasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu wykonanych samowolnie robot budowlanych sąd podzielił stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., iż niniejsze postępowanie dotyczy sprawności technicznej przewodów kominowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Ch. [...] w L., a nie samowolnie przeprowadzonych prac w lokalu nr [...] tegoż budynku. Konkludując, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Decyzja bowiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, odpowiada tak postanowieniom prawa materialnego jak i procesowego, a także uwzględnia zarzuty J. K., obligując organ pierwszoinstancyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także i usunięcia występujących nieprawidłowości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.