II SA/Wr 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym skargi O. T. postanawia: odrzucić skargę. W skardze złożonej w dniu 25 maja 2012 r. skarżącą wniosła o uchylenie dwóch negatywnych opinii Stowarzyszenia A. we W. (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") z dnia 28 lipca 2011 r. (nr [...]) o operatach szacunkowych sporządzonych przez skarżącą, ewentualnie wskazała, że jeśli Sąd uzna to żądanie za przedwczesne, to zawnioskowała by uznać, że jest to skarga na bezczynność ww. organu. Skarżąca przypomniała, że w przypadku wydania przez organizację negatywnej oceny, operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 ustawy z dnia stawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami- zwanej dalej "u.g.n." (t. jedn. z 2010 r., Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zaś informację o takiej ocenie organizacja zawodowa umieszcza na swojej stronie internetowej przez 12 miesięcy od dnia wydania negatywnej oceny (art. 157 ust. 1a zdanie drugie u.g.n.). Skarżąca poinformował, że pismami z dnia 24 sierpnia 2011 r. znak [...] i kolejnymi, zakwestionowała legalność wydanych przez członków Stowarzyszenia ww. opinii, tym samym żądała usunięcia naruszenia prawa. Dodała, że z uwagi na brak rozstrzygnięcia Stowarzyszenia, pismem z dnia 28 marca 2012 r. znak: [...] skarżąca wezwała Stowarzyszenie do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem zdaniem skarżącej za takie rozstrzygnięcie nie można uznać pisma z dnia 12 października 2011 r., w którym Stowarzyszenie nie podejmuje wiążącego rozstrzygnięcia i nie poucza o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że alternatywność żądania skargi jest uzasadniona tym, że w niniejszej sprawie nie istnieją uregulowania prawne jasno określające proceduralne możliwości skarżącej jako rzeczoznawcy, którego operaty zostały zakwestionowane i wydano negatywne opinie. Zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy wykonujący operaty szacunkowe na zlecenie jest w gorszej sytuacji prawnej, ponieważ jak wyżej wskazano- z momentem wydania negatywnej opinii przez organizację związkową, operaty przestają wiązać. Zdaniem skarżącej opinia ta także winna podlegać ocenie prawnej, a z przepisów nie wynika wprost możliwość jej kwestionowania. Dodała, że skoro zatem w opinii organizacja związkowa wypowiada się w sposób przypisany dla biegłych o innym operacie szacunkowym - na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to skarżąca jako podmiot zainteresowany winna mieć możliwość zakwestionowania tej opinii i żądania jej uchylenia bądź usunięcia z obiegu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (t. jedn. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem orzekając w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w zakresie nie podjęcia w ustawowym terminie stosownych działań. Analizując wymieniony katalog spraw należało uznać, iż ocena zgodności z prawem sporządzonych przez Komisję Opiniowania Wycen Stowarzyszenia A. we W. przedmiotowych opinii, nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, więc tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Stowarzyszenia w tym zakresie. Podkreślić należy, że Stowarzyszeniu A. przypisany został charakter organizacji zawodowej jedynie dla potrzeb stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadniczo jest ono tylko organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, zrzeszającą dobrowolnie rzeczoznawców zajmujących się problematyką wyceny nieruchomości i jego zadaniem jest rozwiązywanie problemów środowiska rzeczoznawców majątkowych. W § 6 Statutu Stowarzyszenia (w brzmieniu ustalonym w dniu 18 czerwca 2007 r.) wskazano, że podstawowym celem Stowarzyszenia jest wyrażanie dążeń i osiągnięć środowiska rzeczoznawców majątkowych, dbanie o wizerunek środowiska i zawodu, a także występowanie w ich interesach i potrzebach wobec władz państwowych, samorządowych i organizacji społecznych. Swój podstawowy cel Stowarzyszenie realizuje w szczególności poprzez: (...) 6. Opiniowanie i ocena operatów szacunkowych rzeczoznawców majątkowych pod względem ich rzetelności i realizacji wymogów przewidzianych prawem. A zatem przedmiotowego Stowarzyszenia nie można uznać za organ powołany z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze, że operaty szacunkowe sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych pełnią ważną rolę w prawidłowym funkcjonowaniu systemu określania wartości przedmiotu wyceny, Ustawodawca uznał, że należy stworzyć dodatkową możliwość (art. 157 u.g.n.) dokonania oceny prawidłowości tych operatów przez kompetentny podmiot, za jakiego uznał "organizacje zawodowe" zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawców majątkowych. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jest zatem uprawnieniem i obowiązkiem danej organizacji zawodowej. Ponieważ wcześniej taki obowiązek nie ciążył na organach administracji samorządowej czy też rządowej uznać trzeba, że czynność ta należy do zadań własnych organizacji. Dlatego też przy jej realizacji organizacja zawodowa nie jest związana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem instytucji wyłączenia uregulowanej w art. 24 k.p.a.). Wynika to wprost z art. 1 k.p.a., który stanowi, że kodeks normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt. 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Potwierdzeniem zaprezentowanego wyżej stanowiska jest dokonana w dniu 29 grudnia 1998 r. nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, którą to nowelizacją zniesiono zawarty w art. 1 § 2 przymus stosowania kodeksu przy załatwianiu przez organizacje zawodowe spraw należących do właściwości organów administracji publicznej. W związku z powyższym tryb postępowania przy dokonywaniu ocen wynika z regulacji art. 157 u.g.n. i przede wszystkim z wewnętrznych uregulowań "organizacji zawodowych" (w przypadku Stowarzyszenia A. we W. jest to Regulamin działania Komisji Opiniowania Wycen uchwalony przez Zarząd Stowarzyszenia na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 2007 r.). W przywołanym Regulaminie w § 4 pkt 3 wskazano m.in., że Przewodniczący Zespołu Opiniującego ma obowiązek zawiadomić autorów wycen podlegających opiniowaniu o toczącym się postępowaniu oraz umożliwić im podczas posiedzenia Zespołu złożenie wyjaśnień dotyczących treści operatów. Posiedzenie Zespołu jest protokołowane i podpisują je wszyscy uczestnicy posiedzenia. Reasumując- przedmiotowych opinii negatywnych sporządzonych przez Stowarzyszenie nie można zaliczyć w szczególności do czynność czy aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu in fine i wypracowanymi przez doktrynę oraz orzecznictwo kryteriami, przepis ten reguluje sytuację, gdy istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określona w art. 157 u.g.n. nie jest więc aktem administracyjnym będącym władczym działaniem organu administracji, skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Ocena ta wynika z faktu przynależności skarżącej do danej organizacji społecznej (tj. rzeczoznawców majątkowych) i jest jedynie ustaleniem czy przyjęte podejście, metoda i technika szacowania zastosowane przez rzeczoznawcę były wadliwe czy też nie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad całokształtem działalności administracji publicznej, jednakże nie dotyczy to każdego przejawu tej działalności, gdyż byłoby to zadanie niewykonalne. Gwarantem działania przez organy na podstawie prawa i przestrzeganie przez nie w toku postępowania administracyjnego praw obywateli jest katalog reguł postępowania stworzony przez ustawodawcę oraz udzielone stronie środki odwoławcze od najistotniejszych przejawów działalności tych organów. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 u.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.