II SA/Wr 344/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 lutego 2025 r., nr 37/2025 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. nr WR.RUZ.4231.6.2022.IL Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne we Wrocławiu (dalej jako Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania T. Sp. z o.o. w J. (dalej jako Spółka lub strona skarżąca) od decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w L. z dnia 11 stycznia 2022 r., nr WER.ZUZ.3.4210.510.2021.AK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą organ pierwszej instancji odmówił zmiany ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia 24 czerwca 2015 r. znak ROŚ.6341.43.2014 w zakresie jej punktu V, dotyczącego terminu obowiązku wykonania przepławki dla ryb w obrębie hydrowęzła K. z terminu 31 grudnia 2021 r. na 31 grudnia 2023 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. Spółka zwróciła się do Zarządu Zlewni w L., w którym poinformowała, że w związku z zaistniałą sytuacją epidemiologiczną nie będzie w stanie zrealizować w wymaganym w pozwoleniu wodnoprawnym terminie, przepławki dla ryb na rzece B. w obrębie hydrowęzła K. Wskazano, że procedura przetargowa na wykonanie przepławki została zakończona już w 2020 r. i aktualnie wykonawca oczekuje na pozwolenie na budowę. Z uwagi na sytuację epidemiologiczną związaną z koronawirusem SARS-CoV-2, prace nie zakończą się jednak przed końcem 2023 r. W odpowiedzi na pismo organ poinformował, że strona powinna wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji w odpowiednim trybie, uzasadniając podanie. Wnioskiem z dnia 28 września 2021 r, powołując się na okoliczności podniesione w piśmie z dnia 4 sierpnia 2021 r., Spółka wniosła o zmianę posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie jego punktu V, przewidującego termin wykonania przepławki dla ryb. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji powiadomił RZGW oraz Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego, jako stronę postępowania, o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego i wezwał o ustosunkowanie się do wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W odpowiedzi na wezwanie Polski Związek Wędkarski poinformował, że "nie wnosi uwag w zakresie zmiany pozwolenia wodnoprawnego" we wnioskowanym zakresie. RZGW wskazało, że wyraża zgodę warunkowo, ale termin 31 grudnia 2023 r. traktuje jako ostateczny. Dodatkowo w piśmie RZGW zaznaczono, że wykonanie przepławki wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r., opisaną w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił wydania decyzji w zakresie zmiany punktu V, podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że za wnioskowaną zmianą nie stoi słuszny interes strony, bowiem w ocenie organy, w interesie strony leży jak najszybsze wykonanie warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Podobnie jak w interesie społecznym leży jak najszybsze wykonanie przepławki. Dodatkowo wskazano, że wykonanie przepławki dla ryb wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor RZGW podniósł natomiast, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ja wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazał przy tym, że zgoda strony na zmianę decyzji nie może być dorozumiana ani domniemana. Musi być udzielona wprost i wyraźnie. W ocenie Dyrektora RZGW tymczasem, oświadczenie Polskiego Związku Wędkarskiego brzmiące: "nie wnosi uwag", nie stanowiło takiej wyraźniej zgody. Stąd, wobec braku jednoznacznej zgody jednej ze stron postępowania, słuszne było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, choć poparte winno być odmienną argumentacją. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 1097 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia i brak oceny wszystkich przesłanek uprawniających do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy kluczowe było zbadanie przesłanki istnienia słusznego interesu strony w zakresie zmiany pozwolenia wodnoprawnego i braku negatywnych przesłanek; brak dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie istnienia słusznego interesu strony w zmianie terminu wykonania przepławki i jednoczesnych przeszkód (pandemia Covid) do wykonania przepławki w terminie wynikającym z decyzji; błędne ustalenie, że stanowisko Polskiego Związku Wędkarskiego wyrażone w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. nie stanowi jednoznacznej zgody na zmianę decyzji; zaniechanie przez organ – w sytuacji powzięcia wątpliwości, czy Związek wyraża zgodę na zmianę decyzji – wezwania Polskiego Związku Wędkarskiego do sprecyzowania stanowiska, co pozwoliłoby w sposób jednoznaczny ustalić, czy strona ta wyraża zgodę na zmianę decyzji; brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji, bez dokonania oceny całości materiału dowodowego; 2. art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej, nie uwzględniając zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i bez wyjaśnienia stronie przesłanek jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie powinna się ona ostać w obrocie prawnym; 4. art. 155 § 1 k.p.a. poprzez brak pełnego rozpatrzenia przesłanek wskazanych w tym przepisie i przyjęcie, że w sprawie należało odmówić dokonania zmiany pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy spełnione zostały przesłanki uzasadniające dokonanie takiej zmiany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że formy wyrażenia zgody przez stronę na zmianę decyzji nie zostały określone w treści przepisu art. 155 k.p.a, zatem może ona być wyrażona w sposób dowolny. Dodatkowo wskazano na rozbieżności pojawiające się w orzecznictwie, czy w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. istotnie wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania, czy też tylko tej strony, która na podstawie decyzji nabyła prawo. Nawet zatem w sytuacji przyjęcia, że pismo PZW oznaczało brak zgody, organ winien rozważyć tę okoliczność w kontekście, czy była ona niezbędna. Nade wszystko jednak podniesiono, że w ocenie strony zgoda Związku wyrażona została w sposób wyraźny, jednak w przypadku powzięcia wątpliwości, organ mógł i powinien wezwać Polski Związek Wędkarski do sprecyzowania, czy wyraża zgodę na zmianę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wobec ustalenia braku zgody wszystkich stron postępowania, co determinowało wynik postępowania, brak było podstaw do badania pozostałych przesłanek wynikających z przepisu art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Dyrektora RZGW GW Wody Polskie we Wrocławiu, utrzymująca z mocy decyzję w zakresie odmowy zmiany ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie punktu określającego termin wykonania przepławki dla ryb przez stronę skarżącą. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Może on mieć zastosowanie tylko do decyzji, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 155 i powołane tam orzecznictwo). Zaznaczyć należy, że ustalenie w pozwolenia wodnoprawnym terminu wykonania jednego z obowiązków pozwolenia, ma charakter uznaniowy, a zatem istnieje możliwość zmiany tego elementu w trybie zmiany ostatecznej decyzji określonym w art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy niewłaściwie ocenił przesłankę zgody strony postępowania – Polskiego Związku Wędkarskiego. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że strona ta, podnosząc w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r., że nie wnosi uwag do zmiany pozwolenia wodnoprawnego w zakresie terminu wykonania przepławki, wyraziła zgodę na wnioskowaną zmianę. W żaden sposób stwierdzenia tego nie można ocenić jako sprzeciwu do wnioskowanej zmiany, a w takiej sytuacji, nawet w przypadku powzięcia przez organ wątpliwości, czy pismo to na pewno jest zgodą na zmianę ostatecznej decyzji, organ zobowiązany był do wezwania strony do sprecyzowania wyrażonego stanowiska. Bez tego kroku, wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie przesłanki negatywnej – braku zgody wszystkich stron postepowania – musi być ocenione jako co najmniej przedwczesne. Tym samym, zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, w tym art. 7, w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji na podstawie braku zgody wszystkich stron postępowania, w sytuacji gdy brak taki nie wynika z zebranego materiału dowodowego. Nieuprawnione było bowiem jego stanowisko, że w sprawie jedna ze stron (Polski Związek Wędkarski) nie wyraził zgody na zmianę. Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1i lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ja decyzją organu pierwszej instancji. Oceniając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę przedstawione rozważania, w szczególności w kontekście wyjaśnienia stanowiska Polskiego Związku Wędkarskiego w sprawie zgody na wnioskowaną zmianę pozwolenia wodnoprawnego . O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2, p.p.s.a.