II SA/Wr 345/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Warta B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Warta Bolesławiecka 1) stwierdza nieważność: I. Rozdziału IV "Uwarunkowania Rozwoju Gminy Warta Bolesławiecka" Podrozdział 3 "Uwarunkowania historyczno kulturowe" Oddział 3.2. "Ochrona konserwatorska" we fragmencie: A) odnoszącym się do strefy ochrony ścisłej konserwatorskiej "A": tiret szósty, tiret ósmy, tiret jedenasty, tiret dwunasty we fragmencie: "wszelkie działania podejmowane przy w/w zabytkach wymagają pisemnego zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków", B) odnoszącym się do strefy ochrony historycznych układów ruralistycznych tiret szósty, Sygn. akt II SA/Wr 345/11 C) odnoszącym się do strefy "OW" obserwacji archeologicznej, D) odnoszącym się do stanowisk archeologicznych (str. 22) tiret drugi, E) odnoszącym się do obiektów znajdujących się w spisie konserwatorskim dóbr kultury od słów "Pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji (...)" do słów "(...) jedyną dokumentację o charakterze historyczno - konserwatorskim, przeznaczoną do celów badawczych i archiwalnych)." załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały; II. Rozdziału V "Kierunki Rozwoju Gminy Warta Bolesławiecka" Podrozdział "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Warta Bolesławiecka" Oddział 8.17 "Obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych" tiret dziesiąty załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały; III. Rozdziału V "Kierunki Rozwoju Gminy Warta Bolesławiecka" Podrozdział 9 "Strefy funkcjonalne struktury przestrzennej" Oddział 9.1 Wytyczne ogólne tiret trzeci załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością gminną wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. o stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Gminy W.B. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego ustalenia zwarte w Rozdziale IV Podrozdział 3 Oddział 3.2 "Ochrona konserwatorska" we fragmentach, że wszelkie działania podejmowane przy zabytkach wymagających pisemnego zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, bądź że z WKZ winny być uzgodnione działania inwestycyjne przy obiektach ujętych w wykazie obiektów ewidencyjnych, jak również prace dotyczące ciągów komunikacyjnych, ponadto że wszelkie zamierzenia inwestycyjne polegające na wykonywaniu prac ziemnych zależy uzgadniać z Wojewódzkiem Urzędem Ochrony Zabytków, co do konieczności ich prowadzenia pod nadzorem archeologicznych, a kolejno że dopuszczalne jest lokalizowane inwestycji na terenie stanowiska archeologicznego pod warunkiem uzgodnienia i uzyskania zezwolenia od Inspekcji Zabytków Archeologicznych właściwego oddziału Służby Ochrony Zabytków oraz przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych metodą wykopaliskową, przy określeniu celu badań, podmiotu ponoszącego ich koszty i wpływu badań na możliwość kontynuowania prac budowlanych, a w końcu że pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków, że pozwolenie wymaga uzgodnienia z WKZ, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia WKZ, a także ustalającym warunki rozbiórki obiektów znajdujących się w spisie konserwatorskim – w istotny sposób naruszają art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 25, art. 36 i nast. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił również, że ustalenia zawarte w Rozdziale V Podrozdział 8 Oddział 8.17 ,,Obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych" we fragmencie nakazującym uzgodnienie z właściwym organem przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na określone roboty i czynności – w sposób istotny naruszają art. 10 ust. 1 pkt 15 u.p.z.p. oraz art. 122 i nast. ustawy – Prawo wodne. Skarżący wskazał ponadto, że ustalenie zwarte w podrozdziale 9 tego rozdziału Oddział 9.1 Wytyczne ogólne w części stanowiącej, że linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny i mogą podlegać korektom i uściśleniu w planach miejscowych, w istotny sposób narusza art. 10 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 8, 9 i 11-16 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie, w całości podzielając zarzuty i argumentację skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - u.p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania studium (czyli reguł tworzenia merytorycznej zwartości tego aktu prawnego) powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Według art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów oraz poszczególne obszary problemowe w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Zgodnie z § 7 pkt 1d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. O istotnym znaczeniu studium w tworzeniu porządku planistycznego przekonuje art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przewidujący związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprawdzie dopiero w planie miejscowym określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego do art. 16 ust. 2 u.p.z.p. z 26 sierpnia 2003 r., Dz. U. Nr 184, poz. 1587), to jednak zakres swobody pozostawiony organom planistycznym w studium przy czynności tego określenia, powinien być wyrażony przez odpowiednio ogólne i elastyczne ustalenia studium, nie zaś przez ustanowienie orientacyjnych linii rozgraniczających. Ustalając takie linie w studium, organ w istocie nie dokonał wymaganego określenia zasięgu poszczególnych obszarów problemowych. Według art. 10 ust. 1 pkt 15 ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zaś według art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy w studium określa się obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyrok II SA/Wr 401/09 Lex nr 583193 wraz z powołanym tam orzecznictwem) uchwały powinny być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem, co oznacza w szczególności, że mogą regulować wyłącznie zagadnienia przewidziane w upoważnieniu ustawowym do wydania uchwały, a przede wszystkim nie wkraczać w zakres tzw. materii ustawowych, a ponadto co do zasady nie powinny zawierać powtórzenia unormowań ustawowych, tym bardziej łączonych z ich przeinaczaniem. Taki właśnie, niedozwolony charakter posiadają ustalenia studium opisane na wstępie dotyczące ochrony przeciwpowodziowej lub ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dotyczy to zarówno ustanowienia powinności dokonania przed wydaniem decyzji administracyjnej określonego uzgodnienia, jak też dopuszczalności prowadzenia określonych działań odnośnie zabytków nieruchomych. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 28.09.2011 r.