II SA/Wr 348/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej M.W. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie spółce A pozwolenia na budowę obejmującą adaptację i przebudowę lokalu handlowego z przeznaczeniem na aptekę w budynku mieszkalno-handlowym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w B. oddala skargę Starosta D. decyzją nr [...] z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora - tj. Spółki z o. o. A z siedzibą w B., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36, 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 1 września 2006 r. poz. 1118) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na adaptacji lokalu handlowego z przeznaczeniem na aptekę ogólnodostępną o ogólnej powierzchni użytkowej 96,30 m- w budynku mieszkalno-handlowym wielorodzinnym nr [...] przy ul. P. w B, na części działki o numerze geodezyjnym [...] obręb F. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła uczestniczka postępowania K B. Strona wskazała, że jako współwłaścicielka działki przy ul. P. [...] w B., nie wyraża zgody na realizację przedmiotowych robót budowlanych. Skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. P. [...] w B., za zgodą dwóch współwłaścicieli podjęła Uchwałę Nr [...], o uchyleniu Uchwały z dnia [...] Nr [...], która umożliwiała wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. W ocenie uczestniczki postępowania podjęta uchwała nie została zaskarżona przez pozostałych członków wspólnoty, zatem jest prawomocna i obowiązująca. Natomiast udzielając pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji naruszył zasadę poszanowania własności, wobec czego skarżąca zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), u trzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisu z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie brak planu miejscowego spowodował, iż dla planowanej przebudowy lokalu użytkowego (sklepu) na aptekę ogólnodostępną przy ul. P. [...] w B. (dz. nr [...] obr. F.), Burmistrz B. zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił w drodze decyzji z dnia [...] Nr [...], warunki zabudowy. Ustalenia niniejszej ostatecznej decyzji dla planowanej adaptacji istniejącego sklepu, obejmujące wykonanie robót budowlanych zmierzających do utworzenia apteki, wskazują w szczególności na konieczność zachowania rozwiązań technicznych wskazanych w przepisach techniczno - budowlanych, zwłaszcza zapewnienia dostępności obiektu osobom niepełnosprawnym. Wojewoda D. oceniając załączone opracowanie projektowe stwierdził, że przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w decyzji organu I instancji. Pochylnia przeznaczona dla osób niepełnosprawnych była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego przyjęciem zgłoszenia (pismo [...]). Inwestor przedłożył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do nieruchomości objętej zamierzeniem. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że inwestor zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dołączył wymagane prawem dokumenty tj. Projekt budowlany opracowany na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) wraz z stosownymi opiniami i uzgodnieniami. Opracowanie zostało pozytywnie zaopiniowane pod względem wymagań higieniczno - zdrowotnych, przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. (opinia z dnia [...] znak [...]), pod względem wymogów, jakie winien spełniać lokal apteki, przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (opinia z dnia [...] znak [...]), pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (opinia z dnia [...] Lp. [...]). Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz legitymujące się stosownymi zaświadczeniami, co odpowiada przepisowi art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego wskazującego, że podstawą do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stanowi wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja spełnia także wymagania przepisów techniczno - budowlanych wyszczególnionych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690, z późn. zm.). Dotyczy to zwłaszcza zapewnienia dostępności lokalu osobom niepełnosprawnym ustanowionych w przepisie § 16 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Wobec powyższego organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 Prawa budowanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu uczestniczki postępowania dotyczącego braku udzielenia zgody na wykonywanie robót budowlanych w obiekcie stanowiącym współwłasność wspólnoty mieszkaniowej organ wskazał, że pełnomocnik inwestora oświadczył, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości przy ul. P. [...] w B., potwierdzając własnoręcznym podpisem prawdziwość danych w złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu "Uchwałę" Nr [...] z dnia [...] współwłaścicieli nieruchomości przy ul. P. [...] w D. z uwagi, iż została podjęta głosami mniejszości (przez dwóch współwłaścicieli), należy traktować wyłącznie jako projekt uchwały, który nie podlega uwzględnieniu. Jak wynika bowiem z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), uchwały zapadają większością głosów właścicieli, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. W skardze z dnia [...] K. B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody D. i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i naruszającego zasadę poszanowania własności lub przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jest jedną ze współwłaścicieli działki oraz, że działka ta nie posiada zniesienia współwłasności, a więc jedynie - jej zadnim - zgoda wszystkich właścicieli przedmiotowej działki daje możliwość wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w B. nie wyraża zgody na wykonanie jakichkolwiek prac budowlanych na nieruchomości objętej współwłasnością. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę przyjął oświadczenie inwestora dotyczące nieruchomości położonej przy ul. P. w D. Takie oświadczenie nie ma jednak znaczenia dla sprawy, gdyż może ono dotyczyć nieruchomości położonej przy ulicy o tej samej nazwie i tym samym numerze w D., a nie nieruchomości, której dotyczą rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie, tj. położonej w B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi. Organ odwoławczy podkreślił, ze postanowieniem z dnia [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ten sposób, że na stronie trzeciej w wierszach piątym i dziesiątym sformułowanie "przy ul. P. [...] w D." zastąpił słowami "przy ul. P. [...] w B.". Na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu nie podzieliła zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia prawa przez organy orzekające i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec zgłoszonych żądań skarżącej, wymaga podkreślenia przede wszystkim specyficzna rola sądów administracyjnych. W zakresie ich kompetencji nie mieści się uprawnienie do merytorycznego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania administracyjnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się uchybień prawa, które skutkowałyby wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 33 ust. 2 powołanej ustawy wymienia, jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Są to przede wszystkim cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Kolejnym wymogiem jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca określił zakres obowiązków organu, jakie ma wypełnić w fazie poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Czynności organu w niniejszej sprawie polegają przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza B. w dniu [...] (nr [...]), kompletności projektu budowlanego oraz sprawdzeniu, czy projekt został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby, czy posiada też stosowne opinie, uzgodnienia itp. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). W ocenie Sądu, organ architektoniczno-budowlany, wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą roboty budowlane polegające na adaptacji lokalu handlowego o pow. 96,30 m- położonego przy ul. P. [...] w B. w budynku wielorodzinnym położonym na części działki nr [...] z przeznaczeniem na aptekę ogólnodostępną, uwzględnił wiążące go zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], w tym w zakresie zapewnienia dostępności osobom niepełnosprawnym. Inwestor spełnił również pozostałe wymogi określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skarżącej, jakoby organ II instancji przyjął za podstawę swoich rozważań dokumenty dotyczące innej nieruchomości położonej - jak sugeruje skarżąca - w D., a nie w B. W aktach sprawy znajduje się bowiem, doręczone skarżącej w dniu [...], postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...], wydane na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, prostujące oczywistą omyłkę pisarską w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej polegające na błędnym wpisaniu nazwy miasta nieruchomości podlegającej zainwestowaniu, zamiast prawidłowego zapisu "w B." wpisano błędnie "w D.". Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił zaistniałą omyłkę wskazując, iż w omawianej sprawie zarówno nieruchomość, do której inwestor posiada tytuł prawny oraz podjęta przez współwłaścicieli nieruchomości uchwała Nr [...] z dnia [...] dotyczy obiektu położonego przy ul. P. [...] w B. Powyższe znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Skarżąca w skardze podnosi ponadto, że jest współwłaścicielką działki gruntu pod budynkiem wielorodzinnym (należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. [...] w B.) oraz to, że współwłasność tej działki nie została zniesiona, co oznacza - jej zdaniem - że potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli tej działki na roboty budowlane objęte zaskarżoną decyzją. Ponieważ skarżąca kategorycznie nie wyraża zgody na wykonanie jakichkolwiek prac budowlanych w tej nieruchomości, wobec tego pozwolenie na budowę nie powinno być wydane przez organ administracji publicznej. Podniesiony wyżej zarzut wskazuje, że skarżąca nie rozumie przyjętej w art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( t. j. w Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) konstrukcji prawno-rzeczowej (w odróżnieniu od konstrukcji prawno-osobowej uregulowanej w art. 6). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 tej ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej (na która składają się grunt oraz części budynku i urządzenia służące do wspólnego użytku właścicieli lokali) jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali (zd. 2 art. 3 ust. 1). Oznacza to, że współwłasność nieruchomości wspólnej ma charakter przymusowy polegający na braku możliwości zniesienia współwłasności nieruchomości zarówno w sposób sądowy jak i umowny w trakcie trwania odrębnej własności lokali. Dlatego też ustawodawca w przepisach rozdziału 4 p.n. "Zarząd nieruchomością wspólną" określił sposoby zarządzania takimi nieruchomościami wspólnymi, w zależności od wielkości wspólnoty. Zauważyć wypada, że w rozpoznawanej sprawie prace budowlane obejmują w przeważającej części adaptację własnościowego lokalu użytkowego, a tylko dodatkowo wkraczają w części wspólne budynku. W tym zakresie inwestor przedłożył stosowne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, wskazując na legitymowanie się umową dzierżawy lokalu użytkowego z dnia [...] zawierającą zgodę na powyższą adaptację oraz posiadanie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] zawierającej zgodę na tą adaptację. Według definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W tych warunkach, Sąd podziela stanowisko organu architektoniczno-budowlanego, iż inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. P. nr [...] w B. na cele budowlane. Nie jest przy tym słuszne twierdzenie skarżącej zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jakoby uchwała nr [...] z dnia [...] została przez Wspólnotę Mieszkaniową uchylona w całości następną uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...]. Jak bowiem wykazał materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy (k. [...] - [...]), i co podnosi w organ administracyjny, wskazana uchwała nr [...] z dnia [...] stanowi tylko projekt uchwały, gdyż nie wyczerpano procedury związanej z jej uchwaleniem w drodze indywidualnego zbierania głosów, a więc nie weszła do obrotu prawnego. Zatem inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę a organ architektoniczno-budowlany rozpoznając niniejszą sprawę słusznie ustalił, iż wnioskodawca legitymuję się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd ocenił również, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż inwestor zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dołączył wymagane prawem dokumenty, co zostało w sposób wyczerpujący opisane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na str. [...], a zatem zbędnym jest raz jeszcze dokładnie wymieniać spełnienie wymagań tam zawartych. W postępowaniu administracyjnym o udzielenia pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich (np. skarżącej), lecz nie w aspekcie dopuszczalności projektowanych prac budowlanych, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W tym zakresie nie można się dopatrzeć wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, tym bardziej, że i sama skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do tutejszego Sądu nie usiłuje nawet wskazywać na czym polega naruszenie jej interesu prawnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną należało oddalić.