II SA/Wr 349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...].12.2018 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego dla działki nr [...] obręb [...] z [...].03.2017 r. wraz z klauzulą aktualizacyjną z [...].08.2018 r., a także uwierzytelnionego odpisu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z [...].12.2018 r. Organ po wezwaniu do dokonania opłaty skarbowej od tak sformułowanego wniosku, pismem z [...].02.2019 r. poinformował o odmowie wydania operatu. Jako powód braku dokonania żądanej czynności organ wskazał na klauzule i zastrzeżenia zawarte w operacie, polegające na tym, że operat szacunkowy można wykorzystywać wyłącznie dla celów w jaki został on sporządzony. Operat nie może być publikowany i kopiowany w całości lub w części w jakimkolwiek dokumencie bez zgody rzeczoznawcy i bez uzgodnienia z nim formy treści publikacji. Jednocześnie organ powołał się na brak zgody rzeczoznawcy na jego kopiowanie. Wskazał, że operat sporządzono na zlecenie gminy dla określenia wartości działki i jej możliwości przejęcia na poszerzenie drogi gminnej w zamian za odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy współwłaścicielami a organem. Sprawa przejęcia działki nie była zatem przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na czynność Wójta Gminy [...], polegającą na odmowie wydania uwierzytelnionego operatu szacunkowego z [...].03.2017 r. wraz z klauzulą aktualizacyjną z [...].08.2018 r., a także uwierzytelnionego odpisu wyjaśnień biegłego z [...].12.2018 r. złożyła skarżąca, zarzucając temu organowi naruszenie: 1) art. 156 ust. 1a u.g.n. poprzez odmowę dokonania wnioskowanej czynności; 2) art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie publicznego prawa podmiotowego do dostępu do dokumentów dotyczących skarżącej. Formułując takie zarzuty skargi jej autorka wniosła o uchylenie aktu Wójta Gminy [...] z [...].02.2019 r. oraz uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania żądanych dokumentów. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na temat spełnienia przez nią przesłanki istnienia ważnego interesu w wydaniu uwierzytelnionej kopii operatu, której wykazania wymaga treść art. 156 ust. 1a u.g.n. Interesujący skarżącą operat szacunkowy zawiera bowiem wycenę działki gruntu, której jest ona właścicielką. Ponadto we wniosku z [...].12.2018 r. podała, że zamierza wystąpić do Ministra Inwestycji i Rozwoju ze skargą na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził sporny operat, a do której to skargi niezbędne jest dołączenie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego. Autorka skargi wskazała również, że zawarta w art. 156 ust. 1a u.g.n. norma dotycząca literalnie operatu szacunkowego, znajduje zastosowanie również do klauzuli potwierdzającej jego aktualność, jak i do wszelkich dotyczących tego operatu wyjaśnień udzielanych przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż przepis ten należy wykładać w zgodzie z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że podane przez organ argumenty dotyczące braku zgody rzeczoznawcy majątkowego pozbawione są podstawy prawnej. Ponadto nie może stanowić podstawy dla odmowy udostępnienia operatu okoliczność, że szacowana w operacie działka nie była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie u.g.n. Skarżąca w tym zakresie wskazała na odmienność zakresów regulacji przewidzianych w art. 73 § 2 k.p.a. i art. 156 ust. 1a u.g.n. Wyjaśniła, że ten ostatni przepis normuje przypadek, w którym pomimo tego, że operat szacunkowy sporządzono poza postępowaniem administracyjnym, dotyczy on jednak interesu podmiotu, który jest właścicielem wycenionej w tym operacie nieruchomości. Gdyby zatem ustawodawca chciał zagwarantować takim podmiotom prawo do żądania odpisów operatu jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym, do którego podstawę daje przepis art. 73 § 2 k.p.a., przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. należałoby uznać za zbędny, co byłoby sprzeczne z podstawową dyrektywą wykładni językowej, zakazującej takiej interpretacji przepisów prawnych, która prowadzi do wyprowadzania z nich norm "pustych", nie znajdujących zastosowania w jakimkolwiek stanie faktycznym, lub znajdujących zastosowanie w takim samym zakresie, co inne normy zawarte w akcie normatywnym o tej samej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Stwierdzić więc należy, że ratio legis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowiła wola rozwinięcia normy zawartej w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiającej jak najszerszy dostęp do dokumentów urzędowych dotyczących podmiotu, który występuje z wnioskiem o ich udostępnienie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej sporny operat szacunkowy nie został sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego na podstawie u.g.n. Zatem nie był dowodem w sprawie administracyjnej. Operat sporządzono na zlecenie organu gminy dla określenia wartości rynkowej działki celem jej ewentualnego zakupu na poszerzenie drogi gminnej. Działania organu w tym zakresie były prowadzone na podstawie prawa cywilnego w trybie negocjacji (art. 72 i nast. k.c.). W konsekwencji operat szacunkowy jest dokumentem będącym własnością organu, który zlecił jego sporządzenie, a przy tym dokumentem chronionym prawem autorskim twórcy -rzeczoznawcy majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej czynności stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności wymienionej czynności. Słuszne okazało się stanowisko skarżącej, że dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 156 ust. 1a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby." Przytoczony przepis określa zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Ustawodawca ograniczył w nim prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Zatem uprawnienia do wydania uwierzytelnionych odpisów nie można ograniczyć powołując się na inną okoliczność niż posiadanie uzasadnionego i ważnego interes osoby żądającej takiej czynności. Podstawą dla odmowy dokonania takiej czynności nie jest zwłaszcza brak prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach którego operat został sporządzony. W sposób przekonujących w tym zakresie autorka skargi wyłożyła, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć prawo do żądania odpisów operatu jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym, gdzie do takiej czynności podstawę stanowi art. 73 § 2 k.p.a., wówczas art. 156 ust. 1a u.g.n. należałoby uznać za zbędny. Przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. znajdzie przy tym zastosowanie nie tylko do wyceny nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa ale każdej wyceny nieruchomości, którą jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zleciła rzeczoznawcy majątkowemu. Co więcej, w niniejszym przypadku taka wycena dotyczyła należącej m.in. do skarżącej nieruchomości. Również brak zgody rzeczoznawcy majątkowego nie jest w tym zakresie wystarczającą przeszkodą. Wyraźnie należy odróżnić udostępnienie uwierzytelnionego operatu od ewentualnego naruszenia praw autorskich. Takie stanowisko nie kwestionuje tego, że operat szacunkowy stanowi utwór w rozumieniu prawa autorskiego i jako taki podlega ochronie przewidzianej w tym prawie. Wszelkie zatem kwestie związane z niedozwolonym wykorzystaniem operatu szacunkowego mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż ten, w jakim operat został sporządzony (art. 156 ust. 2 u.g.n.). Inaczej natomiast należy podjeść do twierdzenia skarżącej, że posiadanie uwierzytelnionego odpisu operatu szacunkowego wraz z klauzulą aktualności i wyjaśnieniami rzeczoznawcy są dla niej niezbędne w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę - za wyrokiem WSA w Poznaniu z 20.01.2015 r., sygn. akt II SA/Po 940/14, że w art. 194 ust. 1a u.g.n. wskazano wprost, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem, a po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednoznaczne brzmienie powołanego powyżej przepisu powoduje, że nie budzi wątpliwości, iż postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, przy czym impulsem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie. Postępowanie dyscyplinarne prowadzone przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie może być zatem skutecznie zainicjowane przez skarżącą. Wyłączną kompetencję do jego wszczęcia ma wskazany w tym przepisie minister. Skarżąca może co najwyżej zgłosić właściwemu ministrowi zastrzeżenia, co do poprawności operatu szacunkowego, jednakże powyższe pismo nie będzie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania w rozumieniu k.p.a. Konsekwentnie, obowiązujące przepisy prawne nie wymagają, aby do pisma powyższego konieczne było załączenie uwierzytelnionych odpisów wnioskowanych dokumentów. Nie można tym samym przyjąć, aby skarżąca w tym zakresie uzasadnienia żądania, legitymowała się ważnym interesem, polegającym na konieczności posiadania uwierzytelnionych odpisów operatu szacunkowego wraz z klauzulą aktualizacyjną oraz wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego w celu wykorzystania ich w postępowaniu dyscyplinarnym. Powyższe stanowisko nie zmienia jednak tego, że ocena żądania skarżącej zawartego we wniosku z [...].12.2018 r. powinna być przeprowadzona wyłącznie w aspekcie przesłanek opisanych w art. 156 ust. 1a u.g.n. Z tych powodów Sąd stwierdził na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bezskuteczność czynność odmownej, której wyraz organ dał w piśmie z [...].02.2019 r. W ramach ponownego rozpatrzenia żądania skarżącej organ zastosuje powyższą ocenę dotyczącą konieczności procedowania na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.