II SA/Wr 349/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. Burmistrz D. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu ośmiu domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej oraz z dopuszczeniem garaży wolnostojących i wbudowanych, wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. A., zastępowany przez pełnomocnika D. A. F. (córkę). Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym sposób ustalania warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonalno-przestrzennej obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tegoż rozporządzenia. Jak podniosło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 cytowanej ustawy, powinna zawierać; 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Jak dalej wyjaśniało Kolegium, teren projektowanej w niniejszej sprawie inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie nie jest również wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zatem w przypadku planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie, uprzednie złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy było uzasadnione. 1. W ocenie organu odwoławczego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona dla wnioskowanych działek i terenów sąsiednich wykazuje, że projektowane zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. W ocenie organu odwoławczego, planowana budowa zespołu ośmiu domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej oraz z dopuszczeniem garaży wolnostojących i wbudowanych, wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] nie spełnia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Działka nr [...], na której planuje się posadowienie inwestycji jest niezabudowana i stanowi użytek rolny. Otoczona jest nieruchomościami użytkowanymi rolniczo. W obszarze analizowanym i w jego najbliższej okolicy żadna nieruchomość nie jest zabudowana, co nie pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, należy stwierdzić, że są nie zasadne. W ocenie składu orzekającego organ I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 u.p.z.p. określa przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawową przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi uregulowana wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i bezprzedmiotowe jest badanie dalszych okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p.. Nieruchomość może, bowiem spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jaki posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. SKO podniosło przy tym, nawiązując do argumentów odwołania, że nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizy w celu poszukiwania nieruchomości sąsiedniej zabudowanej budynkami o funkcji mieszkaniowej. W celu ustalenia czy zamierzenie jest zgodne z zasadą kontynuacji funkcji wyznacza się obszar analizowany, w którym organ pierwszej instancji przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia powołanego na wstępie w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi jego naruszenie wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, przy czym Kolegium zaznaczyło, przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie można w sprawie o wydanie warunków zabudowy ustalać granic obszaru analizowanego tak szeroko, że doprowadzi to do obejścia przepisów prawa. Zdaniem Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego, przez organ pierwszej instancji było zgodne z prawem i nie nosi cech dowolności. W takim stanie rzeczy, wobec jednoznacznego ustalenia braki zabudowy w sąsiedztwie działki zainwestowania, Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla budynków jednorodzinnych. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, J. A., reprezentowany przez córkę D. A. F. wniósł skargę do tutejszego Sądu. W skardze decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie jej na niepełnej analizie architektoniczno – budowlanej i przyjęcie, że na obszarze sąsiednim znajdują się tylko grunty niezabudowane, art. 7a, 8 i 81 a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmowę warunków zabudowy oraz § 3 rozporządzenia planistyczne poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odległości około kilometra w stronę [...] znajdują się zabudowania, w tym szpital i zakład karny, działka ma dostęp do drogi publicznej, działka leży w obrębie pod nazwą "[...]" co sugeruje przyszłą zabudowę mieszkaniową. Dodano, że właściciele działek sąsiednich godzą się na ewentualną wnioskowaną zabudowę (w tym zakresie złożono dodatkowo w skardze wnioski dowodowe o przesłuchanie świadków na tę okoliczność). Nadto w skardze wyjaśniono, że inwestor jest osobą starszą, mieszkającą obecnie w bezpośrednim sąsiedztwie szkoły, co stwarza dużą uciążliwość, stąd pomysł, aby działkę podzielić i zamieszkać w sąsiedztwie dzieci i wnuków w spokojnej okolicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego podniosła, że przedsięwzięcia w żaden sposób nie narusza stosunków dobrosąsiedzkich. Uczestnik postępowania – żona skarżącego – podniosła, że planowane przedsięwzięcie miałoby być sfinansowane ze środków pochodzących z p[oddziału przedmiotowej nieruchomości i sprzedaży wydzielonych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i zasadami postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach legalności zaskarżonej decyzji orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Materialnoprawne podstawy ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały unormowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej trzeba powiedzieć, że ustalenie przez kompetentny organ administracji publicznej, czy ustawowe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wykonawczego do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu w pierwszym rzędzie organ, stosownie do dyrektywy § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Normodawca określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził "zasadę dobrego sąsiedztwa", zwanej inaczej "zasadą kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten, wynikający z konieczności zachowania wymogów ładu przestrzennego, jest dopuszczeniem do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, a samo pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za taką wykładnią tego pojęcia ustawowego przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zatem, nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Oczywistym jest nadto, że zasada ta nie może, w sposób oczywisty doprowadzić do zbytniego ograniczenia prawa zabudowy i ograniczenia prawa własności, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione wartości, wskazane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Trzeba bowiem przypomnieć zasadę, wedle której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Przenosząc dotychczas poczynione uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać przede wszystkim trzeba, że inwestycja, dla której miały zostać ustalone warunki zabudowy dotyczy budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnego, wolnostojących, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce na działce nr [...], obręb [...]. Zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (np. wyroki NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1937/18 oraz z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 363/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na działce inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze niezabudowane z każdej strony działki [...]. W obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia planistycznego. Frontowa szerokość działki wynosi [...] metrów, zatem zgodnie z zapisami § 3 rozporządzenia, minimalna średnica obszaru analizowanego musi wynosić trzykrotność tej wartości czyli [...] metrów. I taką wartość w analizie przyjęto. Przy czym należy zaznaczyć, że jak wynika z załącznika w postaci mapy, nawet w przypadku powiększenia obszaru analizowanego kilkukrotnie, aż do granic tej mapy, to i tak, każda działka w analizowanym obszarze stanowiłaby działką rolniczą, niezabudowaną. Należy w tym miejscu również zaznaczyć, że przepis ten utracił moc z dniem 3 stycznia 2022 r., jednakże decyzja pierwszej instancji wydana została w dniu [...], zatem prawidłowo organ wydający decyzję przeprowadził analizę zgodnie z jego treścią. Zasadnie zatem organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (porównaj wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygnatura II OSK 682/20, LEX 3458765). .Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że strony błędnie oceniają przesłankę "dobrego sąsiedztweo". Pojęcie to, jak wyjasnono wcześniej, służy do oceny kontynuacji cech i funkcji architektonicznych i urbanistycznych. Zatem zgoda sąsiadów na inwestycję nie może mieć znalczenia przy podemowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł również na treśc decyzji wpłynąć okolicznośc nazwy obręby w jakim położony jest teren objęty wnioskiem. Jest to okoiocznośc poza prawna i nie mogła mieć wpływu na wynik decyzji. Sąd nie uznał także za zasadny zarzutu naruszenia art. 7a i 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony. W ocenie Sądu w sprawie nie występowały jakiekolwiek okoliczności wątpliwe, które organ zmuszony był rozstrzygać. Przeciwnie, stan faktyczny jest bezsporny, wobec czego organy w sposób nie budzący wątpliwości i w ocenie Sądu prawidłowy, oceniły go zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wewnętrznym. Strona podnosi również w skardze kwestię podziału nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby działka została poddana podziałowi. Wniosek dotyczy inwestycji ośmiu budynków na jednej działce. Zatem również ta okoliczność nie mogła zostać wzięta przez organy pod rozwagę, albowiem nie dotyczyła niniejszej sprawy. Analiza przedmiotowej sprawy wskazuje, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji prawidłowo powyższe okoliczności ustaliły i w swojej ocenie uwzględniły. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organy, że brak jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej wyklucza wydanie warunków zabudowy. Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem sądu, skarga nie mogła być uwzględniona, stąd po myśli art. 151 p.p.s.a., należało orzec, jak na wstępie.