II SA/Wr 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.S. i J.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; w decyzji podano Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał skarżącym J.S. i J.S. rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym o powierzchni użytkowej 19,40 m², usytuowanej na posesji nr 5 przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J.S. i J.S. oraz S.C. i O.C. są właścicielami budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w K., a budynek przy pl. [...] w K. jest własnością E. i J.K.. Pismem z dnia 22 marca 2013 r. E. i J.K. "zgłosili do inspektoratu o dokonanej samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku na terenie posesji nr 5 przy ul. [...] w K.". W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2013 r. oględzin ustalono, że przy tylnej części budynku przy ul. [...] od strony budynku przy pl. [...] istnieje dwukondygnacyjna dobudówka, posiadająca w ścianie zewnętrznej dwa okna od strony posesji E. i J.K., izolację termiczną muru od strony posesji nr 2, odprowadzanie wód opadowych w stronę posesji nr 2, wentylację grawitacyjną i mechaniczną wykonaną w stronę posesji nr 2. W trakcie zbierania materiału dowodowego ustalono, że: 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.S. pozwolenia na budowę na remont wyżej wymienionego budynku mieszkalno-usługowego, obejmującego przebudowę parteru na lokal usługowy oraz renowacje elewacji. 2. Gmina Miejska K. w 2008 r. sprzedała skarżącym J.S. i J.S. swój udział w pomieszczeniu przyległym do remontowanego lokalu o powierzchni użytkowej 19,40 m² (sporna dobudówka). 3. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta K. zatwierdził zamienny projekt budowlany na remont wyżej wymienionego budynku mieszkalno-usługowego obejmującego przebudowę parteru na lokal usługowy oraz renowację elewacji. Organ I instancji wskazał, że zatwierdzony przez Starostę K. projekt budowlany już posiadał przybudówkę o dwóch kondygnacjach. Z części opisowej oraz rysunkowej nie wynikało aby miała na podstawie tego projektu nastąpić nadbudowa przybudówki, lecz miał to być remont i przebudowa pomieszczeń przybudówki o dwóch kondygnacjach. 4. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta K. przeniósł pozwolenie na budowę z J.S. na J.S.. 5. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. nadzór budowlany wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przebudowanego lokalu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Urząd Miasta w K. pismem z dnia 13 maja 2013 r. poinformował inspektorat, że część budynku sprzedana J.S. i J.S. obejmowała tylko jedną kondygnację. Stwierdzając, że przedmiotowa przybudówka posiadała w 2008 r. jedną kondygnację organ wywiódł, że wspomniana nadbudowa musiał powstać w lub po 2008 r. Organ I instancji zaznaczył, że także inne wydane przez Starostę K. decyzje (nr [...] – udzielająca Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. pozwolenia na budowę na wykonanie remontu klatki schodowej tego budynku oraz nr [...] – udzielająca J.S. i J.S. pozwolenia na przebudowę części pomieszczeń strychowych na biuro) nie obejmowały nadbudowy wyżej wymienionej przybudówki, wobec czego należy uznać, że przedmiotowa nadbudowa powstała jako "samowola budowlana". Podkreślając, że na nadbudowę przybudówki inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, czym naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor wywiódł, że dla organu nadzoru budowlanego stanowiło to formalną przesłankę do wdrożenia procedur przewidzianych prawem, umożliwiających doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na fakt, że inwestor w wyznaczonym terminie nie wypełnił obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], czym zamknął sobie drogę do usankcjonowania rzeczonej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zastosowano art. 48 ust. 1 tej ustawy. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji skarżący J.S. i J.S. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący oświadczyli, że uważają, iż w szczególności z uwagi na wydanie decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu zamiennego mieli podstawy, aby uznać, że kwestionowana rozbudowa została zrealizowana legalnie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że skarżący dokonali przedmiotowej nadbudowy w warunkach samowoli budowlanej. W opinii organu II instancji, brak jest podstaw do uznania, iż kwestionowana "rozbudowa została zrealizowana legalnie czego dowodem jest między innymi wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego (decyzja nr [...] Starosty K.)". Wspomnianą decyzją z dnia [...] r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany zamienny na remont przedmiotowego budynku, obejmujący przebudowę parteru (lokal usługowy) oraz renowację elewacji budynku, w zakresie przebudowy lokalu mieszkalnego na salę konsumpcyjną oraz zaplecze. Projekt zamienny obejmował zarówno prace na parterze, jak i na I piętrze budynku, jednak – zdaniem organu – prace nie obejmowały swym zakresem nadbudowy przybudówki. Decyzją nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący przebudowę parteru – istniejący lokal usługowy i I piętra – istniejący lokal mieszkalny, a nie nadbudowę nad istniejącą dobudówką – wykonanie nowej "substancji" budowlanej. Powołując się na definicje pojęć "budowa" i "przebudowa" zawarte w art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ustawodawca uznał, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Z zatwierdzonego projektu zamiennego natomiast wynika, że zakres robót budowlanych obejmuje jedynie przebudowę istniejącej już części budynku, zlokalizowanej na parterze i I piętrze. W części opisowej projektu zapisano, że "Przewiduje się wykorzystać część istniejącego mieszkania na salę konsumpcyjną oraz część zaplecza" i wskazano, iż co do ścian zewnętrznych oraz stropów nie wprowadza się żadnych zmian. Z powyższego wynika, iż ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jako już istniejące, a nie projektowane do wykonania. Brak jest więc podstaw do uznania, że przedmiotowa nadbudowa została wykonana na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...]. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył następnie, że skarżący w 2008 r. "nabyli od Gminy K. pomieszczenie o powierzchni 19,40 m² położone w przyziemiu nieruchomości nr 5 przy ul. [...], które przylega bezpośrednio do ich lokalu użytkowanego". Lokal ten obejmował jedno pomieszczenie zlokalizowane w parterowej przybudówce. Ponadto ze szkicu lokalu nr 1 położonego w przedmiotowym budynku na I piętrze, którego właścicielami są skarżący, wynika, że w chwili nabycia tego lokalu (w 2008 r.) nadbudowa nad przybudówką nie istniała. Nadbudowa ta – jako istniejąca część tegoż lokalu mieszkalnego została ujęta w zatwierdzonym decyzją Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] projekcie zamiennym. Organ podkreślił, że z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w K. wynika, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę obejmującego swym zakresem nadbudowę kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym o powierzchni 19,40 m², co potwierdza pełnomocnik skarżących w odwołaniu podając, że wzmiankowana nadbudowa zrealizowana została w oparciu o decyzję Starosty K. z dnia [...] r. nr [...], a nie żadną inną decyzję. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec bezsprzecznej samowoli budowlanej dokonanej przez skarżących zasadnym było wdrożenie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Przywoławszy unormowania zawarte w art. 48 i art. 49 tej ustawy, organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] dokumentów, co stanowiło podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej kondygnacji znajdującej się nad lokalem użytkowym o powierzchni użytkowej 19,40 m². Zaznaczając, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora, a inwestorzy pomimo umożliwienia im dokonania legalizacji samowolnej nadbudowy z uprawnienia tego nie skorzystali, organ II instancji uznał orzeczenie o rozbiórce za zasadne. Na powyższą decyzję J.S. i J.S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego; 2) prawa procesowego wyrażających zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wywodzili, że nie jest możliwe kwestionowania legalności wybudowania przedmiotowej nadbudowy przybudówki, skoro została wydana decyzja zatwierdzająca projekt zamienny, który nadbudowę przybudówki w sobie zawierał, a ponadto dla danego obiektu została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Oświadczyli, że nawet jeżeli organ administracji nie wypełnił w całości swoich obowiązków, na skutek czego zatwierdził projekt, którego być może nie powinien był zatwierdzać, to nie powinno mieć to wpływu na nich jako inwestorów działających w dobrej wierze przy realizacji projektu zamiennego. Nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowego działania organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ust. 2 art. 48, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wedle ust. 3 omawianego artykułu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Stosownie do ust. 5 tego artykułu, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 55/14 - LEX nr 1531566). W rozpatrywanej sprawie inwestorzy co prawda nie wypełnili obowiązków nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, niemniej jednak – wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji – w niniejszej sprawie decydujące dla rozstrzygnięcia znaczenie ma fakt, że – co w istocie jest poza sporem – przedmiotowa nadbudowa nad przybudówką została ujęta w zatwierdzonym decyzją Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] projekcie budowlanym zamiennym. Zauważyć przy tym należy, że w dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przebudowanego lokalu, obejmującego m.in. wspomnianą nadbudowę przybudówki. Mając na uwadze, że – jak to zaznaczył organ I instancji – zatwierdzony przez Starostę K. projekt budowlany zamienny "już posiadał przybudówkę o dwóch kondygnacjach", to trudno mówić, by od chwili zatwierdzenia tego projektu przedmiotowa nadbudowa miała charakter niezalegalizowanej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy prawidłowo zaznaczył, że w części opisowej projektu zapisano, iż "Przewiduje się wykorzystać część istniejącego mieszkania na salę konsumpcyjną oraz część zaplecza" i wskazano, że co do ścian zewnętrznych oraz stropów nie wprowadza się żadnych zmian. Z powyższego wynika jednak nie tylko to, że ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jako już istniejące, a nie projektowane do wykonania, ale również że ściany i strop piętra znajdujące się nad przybudówką traktowane są jak legalnie istniejące. W przeciwnym bowiem razie organ nie mógłby takiego projektu budowlanego zatwierdzić. Zauważyć ponadto trzeba, że objęte projektem budowlanym zamiennym prace co prawda nie obejmowały swym zakresem wykonania nadbudowy przybudówki, jednak obejmowały wykonywanie robót budowlanych m.in. w tej nadbudowie. Nie jest możliwe wykonywanie zgodnych z prawem robót budowlanych w obiekcie wzniesionym nielegalnie. Skoro zatem zaakceptowano projekt budowlany zamienny obejmujący swym zakresem wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowej nadbudowie przybudówki, to bez wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie jest możliwe uznanie nadbudowanej przybudówki za niezalegalizowaną samowolę budowlaną. Reasumując, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obejmującego przedmiotową nadbudowę przybudówki, a także ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokalu obejmującego również tę nadbudowę, to nie można uznać, że wspomniana nadbudowa istnieje bez akceptacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jeżeli organy nadzoru budowlanego obecnie uważają, że doszło do nieprawidłowego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ujmującego omawianą nadbudowę przybudówki i w rezultacie również do wadliwego udzielenia pozwolenia na użytkowanie m.in. tej nadbudowy, to należało te ostateczne decyzje wzruszyć w trybie nadzwyczajnym. Nie jest bowiem możliwe skuteczne kwestionowanie legalności wybudowania przedmiotowej nadbudowy przybudówki, skoro została wydana i pozostaje w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zawierający tę nadbudowę, a ponadto dla przedmiotowego obiektu budowlanego została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, obejmująca również omawianą nadbudowę. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż w obecnym stanie prawnym i faktycznym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na zastosowanie tego przepisu. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.