II SA/Wr 35/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...].11.2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB), po rozpoznaniu zażalenia P. J. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...].09.2020 r. (nr [...]) nakładające na skarżącego – inwestora robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na terenie działek nr [...] i [...] we W. obręb S. – grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z [...].06.2019 r. (nr [...]), utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...].04.2019 r. (nr [...]) nakazującej skarżącemu rozbiórkę tego ogrodzenia jako wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że organ I instancji ustalił, że objęty nakazem robótki obowiązek nie został wykonany (część ogrodzenia na terenie działki nr [...] nie została rozebrana, a część ogrodzenia na terenie działki nr [...] zamiast zostać rozebrana została pokryta częściowo blachą). W tym stanie rzeczy PINB, po wcześniejszym wystosowaniu do skarżącego upomnienia, wystawił w dniu [...].09.2020 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 i n ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427) – dalej: u.p.e.a. W dalszej części organ wskazał podstawy prawne do zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego, wyjaśnił powody, dla których uznał, że grzywna jest w jego ocenie środkiem najmniej uciążliwym, zaś kwota 10 000 zł adekwatna. Organ wyjaśnił również, że wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10 000 zł, a na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. WINB wskazał przy tym, że nie możne pominąć tego skarżący, po wykonaniu jedynie niewielkiej części obowiązku (protokół kontroli nr [...] z [...].10.2020 r.), nie podejmował działań wskazujących na zamiar wykonania nakazu, a w zażaleniu kwestionuje zasadność wykonania rozbiórki rzeczonego ogrodzenia. Według organu, postawa skarżącego wskazuje, że pomimo deklaracji, nie miał on zamiaru wykonać w całości nakazu, świadczy o tym choćby fakt, iż zobowiązany zamiast rozebrać ogrodzenie część jego elementów zasłonił dodatkowymi elementami, twierdząc, że nie można im przypisać roli ogrodzenia lub są one elementami wewnętrznych wygrodzeń różnych funkcji wewnątrz należących do niego działek. Zdaniem organu jest to okoliczność istotna, przemawiająca za określeniem grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Organ uznał również za niesporne w sprawie, że skarżący do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie wykonał wszystkich nałożonych na niego obowiązków. W takiej sytuacji podejmowane, po terminach określonych w decyzji, czynności dla wykonania tylko niektórych z nałożonych obowiązków, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Organ podkreślił, że dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Samo bowiem podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Odnosząc się do treści zażalenia organ podkreślił, że zarzuty podniesione w zażaleniu dotyczą postępowania administracyjnego zakończonego egzekwowaną obecnie ostateczną decyzją z [...].06.2019 r. (nr [...]), której organ egzekucyjny nie jest władny weryfikować. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: błędne uznanie, że skarżący nie wykonał prawidłowo nakazu rozbiórki ogrodzenia, podczas gdy została ona przeprowadzona; błędne przyjęcie, że decyzja DWINB nr [...] z [...].06.2019 r. nie została wykonana, a skarżący uchylał się od realizacji obowiązku, podczas gdy z protokołu kontroli nr [...] z [...].10.2020 r. wynika, że wykonano rozbiórkę ogrodzenia. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegający na wydaniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy postanowienie to, jako wadliwe, powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, a także naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie maksymalnej wysokości grzywny, podczas gdy nałożenie grzywny w takiej wysokości nie było uzasadnione i naruszało zasadę niezbędności wyrażoną w art. 7 § 3 u.p.e.a., zwłaszcza, że skarżący wykonał nałożony na niego nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu skargi jej autor powołując się na analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazał, że organ administracji określił wysokość grzywny w oderwaniu od ustaleń z protokołu kontroli z [...].10.2020 r. Stwierdza się w nim, że skarżący wykonał rozbiórkę ogrodzenia na terenie działki nr [...], które przebiegało wzdłuż granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Rozebrał też fragment ogrodzenia na działce nr [...], które przebiegało od strony działki nr [...]. Skarżący wykonał zatem rozbiórkę znacznej części ogrodzenia, co zostało całkowicie pominięte przy nakładaniu grzywny. Wydania kwestionowanego postanowienia nie poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.), ponieważ większość ogrodzenia została usunięta i zmieniona na nowe, w tym duża jego część przebiega w zupełnie innymi miejscu niż poprzednie. Skarżący wskazał, że nie zostały usunięte jedynie elementy stanowiące konstrukcję schodów wejściowych na wyższy poziom, wewnętrzne wygrodzenia oraz elementy małej architektury stanowiącej trejaże pod rośliny pnące. Nie stanowi to ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki. Pozostały zatem elementy, którym nie można przypisać roli ogrodzenia lub są elementami wewnętrznych wygrodzeń. Ponadto skarżący wskazał na błędną analizę przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b.), a także odniesienia się w sposób pobieżny do ustalonego stanu faktycznego (nakaz rozbiórki oraz grzywna odnoszą się do ogrodzenia sąsiadującego z działkami stanowiącymi własność osób fizycznych). W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...].06.2019 r. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta W. z [...].04.2019 r. nakazującą skarżącemu – inwestorowi robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na terenie działek nr [...] i [...] we W. obręb S. – rozbiórkę tego ogrodzenia, jako wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia. Kontrola przeprowadzona [...].07.2019 r. wykazała, że nakaz nie został wykonany w pełni. W związku z powyższym, po wcześniejszym upomnieniu z [...].07.2020 r. (nr [...]) oraz uzyskaniu informacji z której wynika, że ogrodzenie na terenie działki nr [...] nie zostało rozebrane, PINB dla miasta W. wystawił w dniu [...].09.2020 r. tytuł wykonawczy (nr [...]) oraz wydał postanowienie (nr [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. Przepis art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z akt sprawy wynika, że skarżący do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonał w pełni wszystkich obowiązków wynikających z powołanej wyżej decyzji PINB dla miasta W. z [...].04.2019 r. Również ustalenia kontroli z [...].10.2020 r. potwierdzają, że na działce nr [...] nadal znajdują się elementy ogrodzenia objęte obowiązkiem rozbiórki. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). PINB dla miasta W. po stwierdzeniu, że doręczone skarżącemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu wystawił więc zasadnie tytuł wykonawczy i prawidłowo zastosował środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w celu przymuszenia. Wobec powyższego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika również, że postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy upoważniony do tego organ, we właściwym trybie i z zachowaniem wszystkich wymogów art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Orzeczona grzywna nie przekracza kwoty wskazanej treścią przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ jednocześnie uzasadnił dlaczego orzekł grzywnę właśnie w tej a nie innej wysokości, podkreślając m.in., że przy finansowym przymuszeniu do wykonania nakazu rozbiórki nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną grzywną, ale o pokonanie dolegliwością finansową oporu zobowiązanego do realizacji nakazu. Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Nie można więc dopatrzyć się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go postanowieniu z [...].09.2020 r. a w szczególności nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Twierdzenia podnoszone przez skarżącego w skardze potwierdzają przy tym, że egzekwowany wobec niego nakaz nie zostały w pełni wykonany (tu cyt.: "Skarżący wykonał rozbiórkę znacznej części ogrodzenia (...)", "Tymczasem większość ogrodzenia została usunięta i zmieniona na nowe, w tym duża jego część przebiega w zupełnie innym miejscu niż poprzednie"). Tym samym nie można czynić organom zarzutu dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Spóźnione okazały się również na tym etapie postępowania zarzuty kwestionujące zasadność wykonania rozbiórki ogrodzenia (dotyczące błędnej kwalifikacji elementów ogrodzenia, które zdaniem skarżącego, ze względu na ich powiązanie z istniejącym obiektem budowlanym, stanowią urządzenie budowlane lub też nie stosuje się do nich art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji lub postanowienia będących podstawą egzekucji. Dlatego nie dopatrując się naruszenia obwiązującego prawa Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.