II SA/Wr 35/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Referent stażysta Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2024 r. nr SKO 4111.34.2024 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2024 r., nr SKO 4111.34.2024 po rozpoznaniu odwołania J. Z. i P. C. (dalej jako "skarżący") od decyzji Burmistrza O. z dnia 23 maja 2024 r. (nr 3/2023), ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie O., oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], AM-[...], obręb K., spowodowanego podziałem nieruchomości gruntowej w granicach działki gruntu nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako Kolegium, SKO), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt administracyjnych sprawy oraz treści skargi wynika, że decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką – w wysokości 11 991,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie O., spowodowanego podziałem nieruchomości gruntowej w granicach działki gruntu nr [...], na cztery działki gruntu o numerach: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dokonanym na wniosek skarżących. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu rozstrzygnięciem z dnia 19 lutego 2024 r., z uwagi na wymagające wyjaśnienia braki sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 23 maja 2024 r., organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką, w wysokości 13 143,00 zł, z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na nałożenie obowiązku pieniężnego, w postaci opłaty adiacenckiej, a operat szacunkowy z dnia 27 marca 2024 r., stanowi wiarygodny dowód w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, dodatkowo podnosząc, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie otrzymali odpowiedzi biegłego na zgłoszone zarzuty względem sporządzonego przez niego opracowania, zaś organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 10 kwietnia 2024 r. nie wskazał, w jakim terminie powinni zgłosić swoje zastrzeżenia. Zakwestionowali również prawidłowość wskazanych w operacie dat istotnych dla jego sporządzenia, jak również prawidłowość dokonanego przez biegłego doboru nieruchomości podobnych z uwagi na ich powierzchnię, położenie i występujące ograniczenia w zagospodarowaniu. Ponadto zarzucili, że biegły nie wykazał się należytą starannością w poszukiwaniu transakcji gruntami rolnymi, pomijając występujące na rynku transakcje, zaś jego ustalenia w zakresie wartości działek gruntu: nr [...] i nr [...], odbiegają od ustaleń wynikających ze wcześniejszego opracowania. W opracowaniu we właściwy sposób nie uwzględniono również obciążeń służebnościami ograniczającymi możliwość korzystania z nieruchomości oraz niewielką powierzchnią nowoutworzonej działki gruntu nr [...] ([...] m2). W toku postępowania odwoławczego Kolegium wystąpiło do organu pierwszej instancji, m.in. o wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2024 r. Rzeczoznawca udzielił wymaganych wyjaśnień i zostały one przekazane do organu odwoławczego, który doręczył je stronie skarżącej. Utrzymując w mocy opisane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej w skrócie jako: "ugn"), zgodnie z którymi, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jak natomiast wynika z art. 98a ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Opinia sporządzana jest w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy), na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b ustawy). Jednakże, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98 ust. 3 ustawy). Jak dalej wywodziło SKO, z powołanych powyżej przepisów ustawy wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek jej właściciela, 2. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w okresie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 4. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty. W rozpatrywanej sprawie kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, zatem szczególnie istotna jest rzetelna weryfikacja wartości dowodowej operatu szacunkowego. Podniesiono, że dokument tej kategorii stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Oznacza to, że operat - tak jak każdy inny dowód w sprawie - podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Należy więc zbadać zarówno, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach ww. aktów prawnych. Dalej SKO wywodziło, że w rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że spełnione zostały trzy spośród ww. przesłanek. Po pierwsze, podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości - skarżących - ostateczną decyzją Burmistrza O. z dnia 31 marca 2023 r. Po drugie, decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 6 kwietnia 2023 r., a więc do dnia 6 kwietnia 2026 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 31 lipca 2023 r., kiedy skarżącym doręczono zawiadomienie z dnia 14 lipca 2023 r. Po trzecie, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2022 r. poz. [...]), zgodnie z którą na terenie gminy O. stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości (§ 1 pkt 1 uchwały). Przedmiotem sporu jest natomiast okoliczność z zakresu ostatniej z przesłanek ustalenia omawianej formy opłaty adiacenckiej. Skarżący kwestionują wartość dowodową opinii biegłego, czyli w istocie wpływ podziału geodezyjnego na wartość przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, w ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło, iż podział nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował, że jej wartość wzrosła. W szczególności, przewidzianym prawem regułom wyceny odpowiada przedmiotowy operat szacunkowy, który zasadnie - w ocenie SKO - został uznany za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w granicach działki gruntu nr [...], na skutek jej geodezyjnego podziału. Prezentując przyczyny pozytywnej oceny opinii biegłego SKO wyjaśniło, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat z wykorzystaniem podejścia porównawczego, które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ustawy). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 rozporządzenia). W każdym z szacunków - wykonanych odrębnie dla nieruchomości przed podziałem oraz odrębnie dla nowoutworzonych działek gruntu: nr [...], nr [...] i nr [...] (zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy określając wartość nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale pominięto powierzchnię wydzielonej pod drogę publiczną działki nr [...] - zob. str. 10 operatu) - dokonał tego z zastosowaniem metody porównywania parami, polegającej na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Do porównań wybiera się co najmniej trzy nieruchomości ze zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny. Korekty cen transakcyjnych dokonuje się na podstawie różnic ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do porównań określonych w przyjętych skalach (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Wyjaśnienia wymaga jednocześnie, że w obydwu miarodajnych dla wyceny datach dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1), W., Z. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. [...] z dnia 13 marca 2006 r.), który przewidywał dla niej przeznaczenie oznaczone symbolami: R/[...] i R/[...] - teren rolnicze oraz KDZg - teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Stosując powołane wyżej przepisy prawa, biegły w pierwszej kolejności określił wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed podziałem, czyli istniejącego w dniu wydania decyzji podziałowej, tj. 31 marca 2023 r. Analizą objęto rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy O. - obszar wiejski i gminy W.(1)) transakcji nieruchomościami rolnymi, o powierzchni z zakresu 1 ha - 2,5 ha, w okresie 24 miesięcy poprzedzających datę, na którą określono wartość nieruchomości. Do wyceny nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha ([...] ha – [...] ha), wykorzystano zbiór 5 obiektów, z których za najbardziej podobne uznano trzy o powierzchniach: [...] ha, [...] ha i [...] ha oraz cenach transakcyjnych wynoszących: 120 000,00 zł/ha, 83 201,60 zł/ha i 121 763,13 zł/ha. Z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji niemożliwe było ustalenie trendu cenowego, w związku z czym pominięto aktualizację cen transakcyjnych trendem czasowym. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano trzy cechy rynkowe (atrybuty), mających - w ocenie biegłego - wpływ na wartość nieruchomości, tj. klasoużytek, powierzchnia gruntu (cecha liniowa) oraz służebność przesyłu. Z kolei określając wartość nieruchomości według stanu ustalonego decyzją podziałową, czyli z dnia 6 kwietnia 2023 r., kiedy rozstrzygnięcie stało się ostateczne, analizą objęto: 1. rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy O. - obszar wiejski i gminy W.(1)) transakcji nieruchomościami rolnymi o powierzchni z zakresu 0,3 ha - 1 ha, w okresie 24 miesięcy poprzedzających datę, na którą określono wartość nieruchomości; 2. rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy O. - obszar wiejski i gminy W.(1)) transakcji nieruchomościami rolnymi o powierzchni do 0,3 ha, w okresie 24 miesięcy poprzedzających datę, na którą określono wartość nieruchomości. Do wyceny nieruchomości w granicach nowoutworzonych działek gruntu: nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha, wykorzystano zbiór 5 obiektów, z których za najbardziej podobne uznano trzy o powierzchniach: [...] ha, [...] ha i [...] ha oraz cenach transakcyjnych wynoszących: 145 288,50 zł/ha, 141 843,97 zł/ha i 128 571,43 zł/ha. Z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji niemożliwe było ustalenie trendu cenowego, w związku z czym pominięto aktualizację cen transakcyjnych trendem czasowym. Ponadto na potrzeby tej części wyceny zastosowano trzy cechy rynkowe (atrybuty), mających - w ocenie biegłego - wpływ na wartość nieruchomości, tj. klasoużytek, powierzchnia gruntu (cecha liniowa) oraz służebność przesyłu. Natomiast do wyceny nieruchomości w granicach nowoutworzonej działki gruntu nr [...], o powierzchni [...] ha, wykorzystano zbiór 3 obiektów o powierzchniach: [...] ha, [...] ha i [...] ha oraz cenach transakcyjnych wynoszących: 210 000,00 zł/ha, 165 289,26 zł/ha i 131 592,97 zł/ha. Z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji niemożliwe było ustalenie trendu cenowego, w związku z czym pominięto aktualizację cen transakcyjnych trendem czasowym. Ponadto na potrzeby tej części wyceny również zastosowano trzy cechy rynkowe (atrybuty), mających - w ocenie biegłego - wpływ na wartość nieruchomości, tj. klasoużytek, powierzchnia gruntu (cecha liniowa) oraz służebność przesyłu. W ocenie Kolegium, w przedmiotowym operacie spełnione zostały warunki określone w przepisach art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 2 i art. 4 pkt 16 ustawy, a także § 4 i § 8 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności prawidłowo uwzględnione zostało przeznaczenie nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], a także każdej z działek powstałych w wyniku podziału. Również z perspektywy powierzchni poszczególnych obiektów, zastrzeżeń organu odwoławczego nie budzi żadna z trzech próbek materiału porównawczego. Wszystkie nieruchomości wykorzystane do bezpośrednich porównań mają bowiem adekwatne powierzchnie. Przechodząc natomiast do zawartych w operacie kalkulacji, Kolegium wyjaśnia, że w przypadku działki gruntu nr [...], po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, cena średnia 1 ha wyniosła 79 931,42 zł, a zaokrąglona wartość przedmiotowej działki gruntu 113 607,00 zł. Natomiast w przypadku działek gruntu: nr [...], nr [...] i nr [...] , po uwzględnieniu poprawek wynikających z różnic pomiędzy ocenami poszczególnych cech, ceny średnie 1 ha wyniosły kolejno: 109 722,02 zł, 109 478,21 zł i 133 200,72 zł, a wartości przedmiotowych działek gruntu: 73 140,70 zł, 74 992,57 zł i 9 284,09 zł. Wartość nieruchomości według stanu po podziale w zaokrągleniu wyniosła więc 157 417,00 zł. Kolegium podkreśliło, że opisane działania autora operatu jednoznacznie wykazały, o ile w wyniku podziału geodezyjnego wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Podsumowując ocenę opinii biegłego, SKO stwierdziło, że jego wnikliwa analiza wykazała, iż w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo opinia zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 79, § 80 i § 81 ust. 1 rozporządzenia. Operat z dnia 27 marca 2024 r., uzupełniony aneksem oraz o wyjaśnienia biegłego udzielone w piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r., może więc stanowić dowód: • na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] - spowodowanego jej podziałem na działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] - który wyniósł 43 810,00 zł; • a także co do wysokości opłaty adiacenckiej, którą - zgodnie z § 1 uchwały - ustalono w wysokości 30% powyższej kwoty, tj. na 13 143,00 zł. Prawidłowo zatem w ocenie Kolegium wyliczono i ustalono w zaskarżonej decyzji wysokość należnej opłaty. Odnosząc się zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że Kolegium wyjaśniło, że operat szacunkowy na którym oparł się organ pierwszej instancji sporządzony został w sposób prawidłowy, w związku z czym stanowi wiarygodny dowód co do wzrostu wartości działki gruntu nr [...], w związku z jej podziałem na działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], uzasadniającego ustalenie opłaty adiacenckiej. W wyjaśnieniach udzielonych w piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. biegły wskazał, że: zmiana wartość nieruchomości jest wynikiem konieczności uwzględniania uwag organu odwoławczego, który zakwestionował bazę nieruchomości porównawczych dla określenia wartości działki gruntu nr [...]; uwagi dotyczące nieprawidłowych dat wskazanych w operacie szacunkowym były zasadne, w związku z czym opracowanie zostało skorygowane w tym zakresie (poprzez aneks); wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości spełniają ustawowe wymogi podobieństwa wskazane w art. 4 pkt 16 ustawy, zaś brak transakcji z konkretnych obrębów ewidencyjnych nie jest czynnikiem dyskwalifikującym wycenę i wynika wyłącznie z faktu, że takie transakcje nie zostały zrealizowane. Tworzenie bazy danych nieruchomości podobnych jest determinowane ilością zawieranych transakcji, w przypadku mało rozwiniętych rynków, gdzie ilość transakcji jest niewystarczająca, konieczne może być rozszerzenie obszaru geograficznego. Do porównania przyjęto nieruchomości będące przedmiotem tego samego prawa co przedmiot wyceny, przeznaczone w planach miejscowych pod użytki rolne oraz charakteryzujące się podobnym położeniem. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości; do porównania zostały przyjęte nieruchomości, które były najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, zarówno przed podziałem jak i po podziale nieruchomości, między innymi ze względu na wielkość powierzchni gruntu poszczególnych działek, wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania spełniały ustawowe wymogi podobieństwa wskazane art. 4 pkt 16 ustawy. Ilość transakcji przyjętych do porównania jest wystarczająca do przeprowadzenia procedury wyceny, a wynika wprost z ilości zawieranych transakcji na rynku lokalnym. Klasa bonitacji gleby została uwzględniona jako cecha wpływająca na ceny nieruchomości a ceny nieruchomości porównawczych zostały stosownie skorygowane. W operacie szacunkowym nie zostały uwzględniane żadne działki, dla których w momencie sprzedaży nie był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący uzyskali informacje ze Starostwa Powiatowego w Trzebnicy w zakresie liczby zawartych transakcji sprzedaży gruntów rolnych w obszarze gminy O., zgodnie z którymi, w okresie ostatnich 2 lat odnotowano sprzedaż 16 nieruchomości rolnych, Kolegium przytoczyło wyjaśnienia biegłego, że nieruchomości przyjęte do porównania muszą spełniać kryteria podobieństwa wynikające z zapisów ustawowych. W operacie szacunkowym zostały zestawione transakcje dotyczące nieruchomości, które spełniają zdefiniowane i niezdefiniowane kryteria podobieństwa. Brak wskazanych przez Starostwo transakcji wynika z braku podobieństwa do przedmiotu wyceny. W przypadku określenia wartości działki gruntu nr [...] w poprzednim operacie szacunkowym wystąpił błąd w formule obliczeniowej pliku Excel, stąd wynika różnica w wartości; wartość działki gruntu nr [...] została określona z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego, zaś fakt ustanowienia służebności, został uwzględniony w wartości przedmiotowej działki gruntu; wzrost wartości wynika z danych rynkowych. Na rynku jest znacznie większy popyt na nieruchomości rolne o powierzchni poniżej 1 ha, ponieważ nie podlegają one ograniczeniom w sprzedaży wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Nieruchomość rolną o powierzchni mniejszej niż 1 ha może nabyć każdy podmiot np. spółka osobowa, spółka kapitałowa, wspólnicy spółki cywilnej, fundacja, stowarzyszenie czy też osoba fizyczna. Kupujący nie musi legitymować się statusem rolnika indywidualnego ani decyzją Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyrażeniu zgody na nabycie takiej nieruchomości. Jedynym ograniczeniem w transakcji jest ustawowe prawo pierwokupu albo prawo nabycia, które przysługuje Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa działającemu na rzecz Skarbu Państwa. Biegły wyjaśniał również – co zyskało aprobatę Kolegium – że podział nieruchomości spowodował, że atrakcyjność nieruchomości na rynku znacząco wzrosła, a wzrost atrakcyjności wynika wyłącznie z wielkości powierzchni poszczególnych działek. Inne cechy nieruchomości nie uległy zmianie, a nawet jeśli, to nie zostały w wycenie uwzględnione. Ewentualny wzrost wartości może wynikać wyłącznie z podziału nieruchomości. Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Wpływ wielkości nieruchomości na jej cenę jednostkową potwierdza także, co do zasady, sama instytucja opłaty adiacenckiej uregulowana w przepisach art. 98a ugn. Trudno zatem zgodzić się z tezą, że wielkość nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość. Kolegium zaznaczyło również w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji, że strony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego mogli skutecznie zgłosić zastrzeżenia względem operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2024 r. W tym celu w zawiadomieniu z dnia 10 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji wyznaczył im czternastodniowy termin liczony od dnia doręczenia przedmiotowego pisma. Po jego upływie (co nastąpiło z dniem 9 maja 2024 r.) organ uprawniony był do wydania decyzji, co uczynił w dniu 23 maja 2024 r. Natomiast zastrzeżenia strony wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 27 maja 2024 r., tj. po wydaniu ww. decyzji, w związku z czym organ nie miał już możliwości ustosunkować się do nich w toku postępowania. Jednakże - co podkreśliło SKO - wszystkie zastrzeżenia dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego zostały zweryfikowane w toku postępowania drugoinstancyjnego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem strona skarżąca wniosła skargę do tutejszego Sądu domagając się jego uchylenia. W skardze przytoczono stan faktyczny sprawy i powtórzono zarzuty dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podniesiono m.in., że celem ustalenia wartości nieruchomości poszczególnych działek rzeczoznawca powinien był zebrać zbiór co najmniej kilkunastu transakcji podobnych do każdej działki. Tymczasem dla każdej działki rzeczoznawca zebrał zaledwie 5 transakcji do porównania. W ocenie skarżących jest to naruszenie przepisów ugn. Przytoczono przepisy regulujące ustalanie wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, wskazujące na konieczność przyjęcia do porównania kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie strony skarżącej, stworzenie bazy z trzech lub pięciu nieruchomości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie budzi poważne wątpliwości i powoduje, że dokonana wycena nie jest obiektywna. Zarzucono również, że są gminy bardziej podobne do gminy K., jak np. Z.(1), P.(2), B., stąd wybranie do porównania nieruchomości z Gminy W.(1) jest nieprawidłowe i niezrozumiałe. W tym kontekście wskazano, że operat powinien zawierać szczegółowe opisy nieruchomości przyjętych do porównania, tak aby możliwe było zweryfikowanie, że faktycznie działki te wykazują cechy podobieństwa. W ocenie skarżących, takich szczegółowych opisów nieruchomości w operacie zabrakło, co pozwala na zakwestionowanie podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny. Wskazano również, że należące do skarżących nieruchomości są zarośnięte samosiewnymi drzewami, i chwastami, a przywrócenie ich do przydatności w celu użytkowania, wymaga nakładów. Nie posiadają dogodnego dojazdu do drogi publicznej. Zarzucono również, że rzeczoznawca nie rozszerzył rynku nieruchomości do ponadlokalnego, co – w ocenie skarżących – pozwoliłoby na zbudowanie bazy nieruchomości wykazujących więcej cech podobieństwa. Podkreślono w skardze, że zarzuty te formułowane były przez stronę już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, następnie w odwołaniu i nieuwzględnienie ich przez SKO oznacza naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła pismo procesowe z dnia 23 kwietnia 2025 r. W treści pisma wyjaśniono, że stanowi ono rozszerzenie wniesionej skargi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie. W piśmie podniesiono, że wobec faktu, że nieruchomości skarżących są działkami rolnymi, to nie powinny mieć przy ich podziale w ogóle zastosowania przepisy ugn. Dalej wskazano, że po podziale grunt skarżących składa się z trzech działek, w tym jednej o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Wyjaśniono, że po złożeniu przez skarżących wniosku o podział nieruchomości, Gmina O. zaopiniowała negatywnie przedstawiony projekt podziału, zarzucając jednocześnie skarżącym próbę wyłudzenia odszkodowania za przejęte przez Gminę pod drogę publiczną grunty podnosząc, że droga wydzielona w tym podziale jest nikomu niepotrzebna, a zapisy miejscowego planu w tym zakresie są niefortunne. Ostatecznie, po rozpoznaniu zażalenia skarżących, SKO we Wrocławiu zaopiniowało przedstawiony projekt podziału pozytywnie. Dalej wywodzono, że po dokonanym podziale wydzielone trzy działki zachowały charakter rolny, zatem wartość nieruchomości nie wzrosła, a nawet zmalała, bowiem grunty rolne mają większą wartość, jeżeli mają większy areał. Powtórzono również zarzuty sformułowane w skardze. Do pisma dołączono pismo Burmistrza O. z dnia 28 listopada 2022 r., przy którym przekazał on zażalenie skarżących na postanowienie negatywnie opiniujące przestawiony projekt podziału nieruchomości oraz postanowienie SKO z dnia 20 grudnia 2022 r., uchylające to orzeczenie i opiniujące projekt podziału pozytywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z przepisami art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Jednakże, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3 u.g.n.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższych przepisów, podstawę dowodową ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Przy czym, słusznie Kolegium wskazało, że szczególny nacisk trzeba zatem położyć na weryfikację wartości dowodowej operatu szacunkowego, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W efekcie należy przyjąć, że operat – tak jak każdy inny dowód w sprawie – podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Należy więc zbadać, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach ww. aktów prawnych (wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10; 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10). Obowiązek weryfikacji powyższych okoliczności wynika z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły – odpowiednio – w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania – z urzędu – w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego, oceniając na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18, LEX nr 3121921). Badając dokonaną przez Kolegium ocenę sporządzonego w rozpoznawanej sprawie operatu szacunkowego, Sąd doszedł do przekonania, że organ ten wywiązał się z obowiązków nałożonych wskazanymi powyżej przepisami prawa procesowego, odnosząc przy tym do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna tego organu obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Należy również wskazać, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wspomniana już wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym obowiązkom organ odwoławczy – w ocenie Sądu – w rozpoznawanej sprawie sprostał. W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, słusznie zwróciło się pismem z dnia 23 lipca 2024 r. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. do organu pierwszej instancji, aby zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wobec przedstawionej wyceny. Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, lecz także w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. I tak też się stało – w świetle powyższych uwag – w rozpoznawanej sprawie. Tym samym zarzuty naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. Sąd nie mógł uwzględnić. Wbrew twierdzeniom skarżących, wszystkie niejasności operatu zostały wyjaśnione, zaś organ odwoławczy dokładnie zbadał okoliczności faktyczne sprawy, ustosunkowując się do żądań stron, nie naruszając przy tym zasady prawdy obiektywnej i zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących. Jak wskazano wyżej, operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., co pociąga za sobą obowiązek organu administracji swobodnej jego oceny jako elementu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W konsekwencji, organ powinien na podstawie art. 80 K.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, tj. dokonać oceny jego wiarygodności i przydatności w danej sprawie. Ocena ta nie może jednak dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/15). Czynności, jakich dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości – zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny – wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej, której organ administracji nie ma możliwości ani też podstaw podważania. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych i te, które w tę sferę wkraczają. Zwraca się w związku z tym uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji jak i przez sądy administracyjne nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałby to dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych (wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18; 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego kwestionuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14). Dokonując kontroli operatu szacunkowego organ administracji, a następnie sąd administracyjny ma więc obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, tj. u.g.n. i jak też rozp.w.n., które określa także warunki formalne, jakim winien odpowiadać operat szacunkowy. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium dokonało kontroli operatu zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami i doszło do przekonania, że mógł on stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości podzielonej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości przed podziałem. Dokonana przez organ odwoławczy szczegółowa analiza prawidłowości sporządzonego operatu w zakresie weryfikowalnym dla organu, której wynik przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na, wykazała, że operat sporządzony został w sposób prawidłowy zarówno w kontekście zgodności z przepisami prawa, doboru materiału porównawczego, wyliczeń matematycznych oraz logicznego i spójnego zastosowania rzez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. W świetle wnikliwej oceny operatu uzupełnionego o wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. przeprowadzonej przez organ odwoławczy – zdaniem Sądu – brak uzasadnionych podstaw do podważenia jego mocy dowodowej przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania, twierdzenia skarżących, kierowane pod adresem dokonanej przez biegłego wyceny w zakresie są niezasadne. Odnosząc się do stwierdzeń, że biegły w sposób naruszający przepisy ustawy i rozporządzenia, zebrał do porównanie jedynie od 3 do 5 transakcji podobnych, podczas gdy przepisy wymagają zbioru składającego się z co najmniej kilkunastu transakcji podobnych, należy podkreślić, że przepisy przytoczone w skardze, nakazujące przy obliczaniu wartości nieruchomości stworzenie zbioru kilkunastu transakcji, dotyczą sytuacji, gdy wycena dokonywana jest metoda korygowania ceny średniej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W ocenianym operacie biegły zastosował metodę porównywania parami, a do tego ustawodawca wymaga zebrania nie mniej niż trzech transakcji. Sąd wskazuje, że w związku z faktem, że zarzut ten podnoszony był również w odwołaniu, Kolegium na str. 3-4 decyzji, szczegółowo się do niego odniosło. Sąd wskazuje, że rozważania przeprowadzone w tym zakresie przez organ odwoławczy, są prawidłowe i Sąd w całości je podziela. Jak już zaznaczono, o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje zatem dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku i jego obszaru oraz przeprowadzenie jego analizy, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Podobnie, w orzecznictwie przyjmuje się, że polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1409/19). W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił (treść operatu szacunkowego oraz pisma z dnia 5 sierpnia 2024 r.), w jaki sposób dobrane zostały nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości skarżących, to uprawnione było zastosowanie metody wybranej przez rzeczoznawcę. Kwestia wyboru konkretnej nieruchomości do przeprowadzenia wyceny pozostaje poza sferą oceny organów administracji i sądu. Jeżeli bowiem biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie organy administracji, nie miały podstaw do uwzględniania twierdzeń kwestionujących dobór przez biegłego nieruchomości podobnych przy wycenie nieruchomości po podziale. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ani organy, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównania takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny, do czego organy nie mają uprawnienia (wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21). Ponadto, Sąd zwraca uwagę, że przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza jednak identyczności parametrów nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy jednak od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3563/18). Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu. Podsumowują powyższe uwagi, Sąd nie dostrzegł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania opracowanego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Co do zasady jest to bowiem możliwe ale w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Tego rodzaju naruszeń w niniejszej sprawie nie wykazano. Organy wypełniły obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu szacunkowego a w toku postępowania odwoławczego dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości pozyskano wyjaśnienia biegłego, które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego, zasadnie stwierdzono, że opracowany operat szacunkowy nie zawierał uchybień, które powodowałyby, że nie mógł on stanowić podstawy ustaleń na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Zdaniem Sądu, ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 K.p.a. Podobnie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 92 u.g.n. W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2025 r., skarżący rozszerzyli skargę właśnie o zarzut naruszenia tego przepisu, dołączając jako załączniki do pisma dokumenty pozyskane lub wytworzone w postępowaniu podziałowym. W tym kontekście należy dobitnie wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy i kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej z powodu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia prawidłowości czy też racjonalności przeprowadzonego podziału nieruchomości. Okolicznością podlegającą badaniu w niniejszym postępowaniu jest to, czy decyzja orzekająca o podziale nieruchomości zyskała walor ostateczności, ponieważ to ta okoliczność warunkuje możliwość wszczęcia i rozprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W badanej sprawie, podziału nieruchomości skarżących, dokonano na ich wniosek, decyzją Burmistrza O. z dnia 31 marca 2023 r., nr AG.6831.20.2023. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 kwietnia 2023 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 31 lipca 2023 r., zatem w czasie, kiedy organ był do tego uprawniony. W dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2022 r. poz. [...]), zgodnie z którą na terenie gminy O. stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości (§ 1 pkt 1 uchwały). Sąd ponownie podkreśla, że w niniejszym postępowaniu nie może ocenie Sądu podlegać prawidłowość ostatecznej decyzji orzekającej o podziale nieruchomości, albowiem wykracza to poza granice postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę należało w całości oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.