II SA/Wr 350/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2025 r. nr 308/2025 w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 12 marca 2025 r. (nr 308/2025) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, DWINB), po rozpatrzeniu odwołania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 17 stycznia 2025 r. (nr 03/25), którą nakazano wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M., dz. nr [...] obr. [...] J. Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach. Po powzięciu informacji o nieodpowiednim stanie technicznym budynków na działce nr [...] i [...] w J., w dniu 9 sierpnia 2024 r. PINB dokonał kontroli nieruchomości, w wyniku której ustalono, że budynek zlokalizowany we wsi M. na dz. nr [...], obręb [...] J., pełnił dawniej funkcję obory, obecnie znajduje się w złym stanie technicznym. Dach nad budynkiem zawalony do środka, braki w stolarce okiennej oraz elewacjach z cegły. Na skutek wystąpienia organu pierwszej instancji, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 28 października 2024 r. (nr 339/2024) odmówił uzgodnienia rozbiórki obiektu dawnej obory i stajni z wozownią. Zawiadomieniem z tego samego dnia PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M., na dz. nr [...] obręb [...] J., jedn. ewid. [...] Gmina J., której właścicielem jest skarżący. Następnie, 8 listopada 2024 r. PINB dokonał oględzin nieruchomości, z których sporządzony został protokół, w ramach której stwierdzono, że na działce nr [...], obręb [...] J., znajduje się budynek gospodarczy dawniej budynek obory, w nieodpowiednim stanie technicznym, w części budynku uległa zniszczeniu konstrukcja drewniana więźby dachowej (zapadła się do środka budynku), ceglana elewacja porośnięta dziko rosnącą roślinnością. Otwory okienne na parterze zamurowane. Do akt sprawy została również dołączona umowa dzierżawy działki, której stronami byli Agencja Nieruchomości Rolnych oraz P. sp. z o. o. z siedzibą Ł. (dalej: uczestnik postępowania, dzierżawca). Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r. PINB włączył uczestnika postępowania jako stronę w toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. (nr 03/25) organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego, będącego właścicielem przedmiotowej nieruchomości, tj. budynku gospodarczego (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M., zlokalizowanego na dz. nr [...], obręb [...] J., jedn. ewid. [...] Gmina J., obowiązek, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w ww. budynku poprzez wykonanie następujących czynności: 1) usunąć zniszczone i zawalone elementy konstrukcyjne budynku m. in. konstrukcję dachu, 2) wymienić lub naprawić zniszczone elementy drewnianej konstrukcji dachu, 3) wymienić lub naprawić uszkodzone pokrycie dachu, 4) zabezpieczyć przed dalszym zniszczeniem koronę murów przedmiotowego budynku, 5) uzupełnić ubytki cegieł i spoiny, 6) zabezpieczyć otwory okienne poprzez zakrycie ich płytami lub zamurowanie otworów w miejscu brakującej stolarki okiennej i drzwiowej, 7) zamontować orynnowanie i rury spustowe w celu odprowadzania wody deszczowej z dachów budynku na teren działki, 8) usunąć dziką roślinność z murów budynku, która powoduje jego degradację - w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego i zabezpieczenia go przed dalszym zniszczeniem, w terminie do dnia 31 grudnia 2025 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego, DWINB, decyzją z dnia 12 marca 2025 r. (nr 308/2025), utrzymał zaskarżoną w toku instancji decyzję PINB w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. dokonanej kontroli, zdjęć załączonych do protokołu z tych czynności, protokołu z oględzin i zdjęć w nim zamieszczonych oraz ze zdjęć przedłożonego do protokołu z oględzin orzeczenia technicznego sporządzonego przez mgr inż. W. O. w zakresie stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej przedmiotowego obiektu, budynek gospodarczy (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M. na dz. nr [...] obręb [...] J., jedn. ewid. [...] Gmina J. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym. Jednocześnie stan niektórych z jego części może stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, gdyż jego zawalone elementy, w szczególności pokrycie dachu, konstrukcja, zwieńczenia ścian oraz otwory drzwiowe i okienne, nie są w żaden sposób zabezpieczone. Wskazane części obiektu w każdym momencie mogą ulec dalszej degradacji lub nie przewidzianym zawaleniom. Na gruncie takiego materiału dowodowego i określonej przez to sytuacji faktycznej, słusznym – zdaniem DWINB – było w przedmiotowej sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M., dz. nr [...] obr. [...] J., wydanie decyzji przez PINB zmierzającej do wykonania określonych robót budowlanych w celu zabezpieczenia i wyeliminowania mogących występować zagrożeń i nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu, mając na uwadze, że obiekt nie jest użytkowany, a równocześnie jest objęty pewną formą ochrony konserwatorskiej (znajduje się w obszarze parku w zespole pałacowym wpisanym do rejestru zabytków). Co więcej – w ocenie organu odwoławczego - nałożone obowiązki polegające na: 1. usunięciu zniszczonych i zawalonych elementów konstrukcyjnych budynku, 2. wymianie lub naprawie zniszczonych elementów drewnianej konstrukcji dachu, 3. wymianie lub naprawie uszkodzonego pokrycia dachu, 4. zabezpieczeniu przed dalszym zniszczeniem korony murów przedmiotowego budynku, 5. uzupełnieniu ubytków cegieł i spoinowania, 6. zabezpieczeniu otworów okiennych poprzez zakrycie ich płytami lub zamurowanie otworów w miejscu brakującej stolarki okiennej i drzwiowej, 7. zamontowanie orynnowania i rur spustowych w celu odprowadzania wody deszczowej z dachów budynku na teren działki, 8. usunięciu dzikiej roślinność z murów budynku, która powoduje jego degradację; mają na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego i zabezpieczenia go przed dalszym zniszczeniem. Określono je w sposób prawidłowy i zmierzający do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu nie stwarzającego zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia oraz do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu elementów budynku. Jednocześnie właściwie wskazano, że przed wykonaniem robót budowlanych w związku z tym, iż obiekt nie jest jednostkowo wpisany do rejestru zabytków, a został objęty inną formą ochrony, to koniecznym jest uzgodnienie sposobu wykonania robót z właściwym organem ochrony zabytków. Zdaniem DWINB w decyzji PINB prawidłowo określono adresata wykonania obowiązków, określonego przez ustawodawcę w art. 61 Prawa budowlanego, tj. właściciela budynku - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W ocenie organu stan obiektu wskazuje na długi czas niewywiązywania się z obowiązków właścicielskich w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie, jednocześnie nie zmienia tego faktu to, że budynek został oddany w dzierżawę, gdyż jak wynika z akt sprawy oraz wniesionego odwołania od decyzji dopiero w 2024 r. zaczęto egzekwować obowiązki wynikające z umowy dzierżawy, która obowiązuje od 1995 r. Ponadto, zwrócił uwagę DWINB na fakt oznaczonego okresu trwania umowy do 2027 r. oraz to, że rzeczona umowa może w każdej chwili być rozwiązana, m. in. Z powodu niewłaściwego utrzymywania przedmiotu dzierżawy. Jednocześnie – w ocenie DWINB – mając na uwadze zapisy wspomnianej umowy dzierżawy, w badanym przypadku nie można uznawać dzierżawcy za zarządcę obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 61 p.b., gdyż takie uprawnienia nie zostały mu przyznane. Analizując nałożone terminy wykonania określonych w decyzji obowiązków organ odwoławczy wyjaśnił, że zostały one określone w sposób prawidłowy, mający na względzie występujące czynniki atmosferyczne, poziom skomplikowania robót budowlanych, czas w jakim budynek znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym oraz możliwość wystąpienia trudności w związku koniecznością uzyskania uzgodnienia z właściwym organem ochrony konserwatorskiej. W skargach do tutejszego Sądu na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB celem nałożenia na właściwego adresata decyzji obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, skarżący zarzucił naruszenie art. 61 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które polegało na nienależytym i niewyczerpującym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz uznaniu, że adresatem decyzji jest skarżący wykonujący ma mocy ustawy prawo własności względem nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, a nie posiadacz i zarządca przedmiotowego obiektu – uczestnik postępowania, który na mocy umowy dzierżawy był i jest zobowiązany do wykonania nakazów nałożonych decyzją PINB nr 03/25 z dnia 17 stycznia 2025 r. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił m.in., że na mocy łączącej strony umowy dzierżawy nieruchomości nr [...], wydzierżawiający (Agencja Nieruchomości Rolnych, poprzednik prawny KOWR, której Skarb Państwa powierzył prawo własności oraz inne prawa rzeczowe) dnia 19 stycznia 1995 r., zmienionej aneksem nr 23 z dnia 18 grudnia 2024 r., przekazał w posiadanie i użytkowanie obiekt budowlany wraz z działką cedując na dzierżawcę szereg obowiązków wynikających z przepisów prawa, także obowiązków wynikających z p.b., w tym m.in. remonty i konserwacje obiektów budowlanych, wchodzących w skład przedmiotowej umowy dzierżawy w celu utrzymania budynków i budowli w stanie niepogorszonym, a także obowiązek prowadzenia książek obiektów budowlanych, w tym okresowych przeglądów obiektów budowlanych - do dnia 10.12.2027r. (§ 5, § 6 i § 7 aneksu nr 23 z dnia 18 grudnia 2024 r. do umowy dzierżawy nieruchomości nr [...] z dnia 19 stycznia 1995 r.). Wskazał także, że uprawnienia dzierżawcy przewidziane umową dzierżawy są jeszcze szersze, gdyż ww. przedsiębiorstwo ma prawo dokonywać przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub modernizacji dzierżawionych obiektów budowlanych (w tych przypadkach za zgodą wydzierżawiającego), stąd uczestnik postępowania wypełnia wymóg zarządcy obiektu budowlanego na podstawie p.b. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2025 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie w całości skargi, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zasądzenie zwrotu od strony skarżącej na rzecz uczestnika kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. Ekspertyzy technicznej z dnia 18 czerwca 2025 r. oraz Inwentaryzacji techniczno-budowlana z dnia 18 czerwca 2025 r., na fakt, że budynek nr [...] - stajnia z wozownią nr inw. [...], budynek nr [...] - budynek gospodarczy nr inw. [...] (chlew) położonych na działce nr [...] dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] i budynek nr [...] - obora nr inw. [...] położony na działce nr [...] dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] w województwie dolnośląskim, w powiecie [...] w miejscowości M., gm. J., utraciły wartości artystyczne, naukowe i cechy zabytkowe; niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązków właścicielskich w zakresie utrzymania obiektów we właściwym stanie technicznym. Uczestnik postępowania podniósł, że z umowy dzierżawy z dnia 19 stycznia 1995 r. zmienionej aneksami nie wynika, aby uczestnikowi, jako dzierżawcy, zostały przyznane uprawnienia zarządcy obiektów budowlanych; nie nabył on żadnego tytułu prawnorzeczowego do dzierżawionej nieruchomości. Wskazał również, że postanowienia umowy dzierżawy z dnia 19 stycznia 1995 r. zmienionej aneksami nie spełniają przesłanek umowy opisanej w przepisie art. 185 ust. 2 u.g.n., a więc umowy o zarządzanie nieruchomością. W tym stanie rzeczy organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w sposób należyty i wyczerpujący. W konsekwencji, PINB prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji z dnia 17 stycznia 2025 r. jest skarżący, natomiast DWINB prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy. Uczestnik postępowania zwrócił ponadto uwagę, że budynki nr [...] i [...] są w złym stanie technicznym począwszy od lat 60-tych XX wieku i nigdy nie były remontowane przez Skarb Państwa. Budynki te ze względu na zły stan techniczny nigdy nie były użytkowane przez uczestnika, gdyż w pierwszej kolejności wymagałyby dokonania remontów już na etapie przed zawarciem umowy dzierżawy z 19 stycznia 1995 r. ze strony KOWR jako następcy prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Istotnym jest, że budynki nr [...] i [...] już w latach 70-tych XX wieku zostały wyłączone z użytkowania. Podniósł również, że budynki nr [...], [...] i [...] nie charakteryzują się cechami, które uzasadniałyby objęcie ich szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nich wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co znajduje potwierdzenie w szczególności w Ekspertyzie Technicznej z dnia 18 czerwca 2025 r. oraz Inwentaryzacji techniczno-budowlanej z dnia 18 czerwca 2025 r. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 września 2025 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd dopuścił wnioskowane przez uczestnika postępowania w piśmie z dnia 17 września 2025 r. dowody z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania nałożonych decyzją administracyjną obowiązków dotyczących spornych budynków. Z jednej strony bezsporne jest, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a zarząd nad nią sprawuje KOWR, który jednocześnie oddał nieruchomość w dzierżawę uczestnikowi postępowania. Z drugiej strony, zaskarżona decyzja została skierowana do strony skarżącej, a nie do dzierżawcy faktycznie władającego nieruchomością. KOWR stoi na stanowisku, że skoro nieruchomość pozostaje w posiadaniu dzierżawcy, to właśnie on powinien ponosić ciężar obowiązków wynikających z decyzji, a nie strona skarżąca. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie natomiast z art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 p.b., adresatem obowiązków w zakresie utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 p.b., jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji. Skoro organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązki z art. 66 ust. 1 p.b. z uwzględnieniem właściciela lub zarządcy nieruchomości, o których mowa w art. 61 p.b., to należy przyjąć, że jest on uprawniony do wyboru podmiotu wg swego uznania. Decyzja oparta na treści art. 66 p.b. nie przesądza, kogo będą w ostatecznym rozliczeniu obciążały koszty doprowadzenia obiektu do należytego stanu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1413/09 i 16 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1203/07 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 p.b., w przepisie art. 61 ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 726/12) stwierdził, że ponieważ adresatami przepisów art. 61-70 p.b. są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, dlatego organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie tych przepisów, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie, rozważając prawidłowość wyboru przez organ pierwszej instancji adresata obowiązków dotyczących spornych budynków, DWINB wyjaśnił, mając na uwadze zapisy umowy dzierżawy, że w badanym przypadku nie można uznawać dzierżawcy za zarządcę obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 61 p.b., gdyż takie uprawnienia nie zostały mu przyznane. Zdaniem Sądu, stanowisko takie jest przedwczesne. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" użyte w art. 61 p.b. nie zostało objaśnione, dlatego należy zdefiniować je posługując się w pierwszej kolejności innymi regulacjami prawnymi, a następnie znaczeniem potocznym w języku polskim. Jak trafnie zwrócił uwagę tut. Sąd w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 313/07), zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 powołanej ustawy). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organy lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. Jak wskazuje się w doktrynie pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" należy interpretować w sposób szerszy od zamieszczonych unormowań w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Konieczność ta wynika z faktu, że obiekt budowlany może stanowić przedmiot odrębnej nieruchomości, przy czym zazwyczaj jest tak, że stanowi część składową nieruchomości gruntowej. Dlatego pojęciem zarządcy obiektu budowlanego objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (zob. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 287 i n.; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 428, nb 6). W świetle przywołanego orzecznictwa sądowego w gruncie rzeczy drugorzędne znaczenie ma sam rodzaj tytułu prawnego, jakim legitymuje się dany podmiot (czy jest to dzierżawa, ograniczone prawo rzeczowe czy inny stosunek obligacyjny). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2022 r. (sygn. akt II OSK 3439/19), pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" obejmuje również podmioty władające nieruchomością na podstawie umów o korzystanie z cudzej rzeczy, w tym dzierżawców. Z kolei w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się, że kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy dany podmiot faktycznie wykonuje czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (por. stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/21, potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 596/22). Za dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać zatem pogląd, zgodnie z którym pojęcie zarządcy obiektu budowlanego obejmuje zarówno podmiot ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, jak również podmiot, który włada nieruchomością lub jej częścią na podstawie obligacyjnej umowy o korzystanie z cudzej rzeczy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1895/16 i 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 168/17; we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 886/18). Decydujące dla możliwości nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 66 p.b., nie jest więc formalne przypisanie statusu właściciela, dzierżawcy czy innego posiadacza, lecz rzeczywisty zakres uprawnień i obowiązków związanych z utrzymaniem, eksploatacją i zarządzaniem obiektem budowlanym. To z kolei wymaga każdorazowo szczegółowego badania treści zawartych umów cywilnoprawnych, w szczególności pod kątem tego, czy i w jakim zakresie przenoszą one na dany podmiot czynności typowe dla administrowania nieruchomością. Dopiero takie ustalenia pozwalają prawidłowo określić adresata obowiązków wynikających z art. 66 p.b. W związku z powyższym nie można uznać za wyczerpujące stanowisko organu odwoławczego, który nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do treści wiążącej strony niniejszego postępowania umowy dzierżawy, choć została ona przedłożona do akt sprawy wraz z jej aneksami, skonstatował o braku możliwości uznania dzierżawcy za zarządcę obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 61 p.b. W szczególności w sytuacji, gdy także organ pierwszej instancji kwestii tej nie wyjaśnił. Doprowadziło to Sąd do przekonania, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 p.b., bowiem w zaskarżonej decyzji nie została wyjaśniona i rozważona wszechstronnie kwestia dotycząca możliwości nałożenia na uczestnika postępowania obowiązków wymienionych w decyzji PINB. Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja PINB wydane zostały w warunkach naruszenia przepisów postępowania z innych niż wzmiankowanych już powodów. Pomimo tego, że zawiadomieniem z dnia 28 października 2024 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego (dawna obora w zespole dworskim) we wsi M., której właścicielem jest skarżący, uczestnik, jako dzierżawca nieruchomości zabudowanej, został uznany za stronę tego postępowania postanowieniem PINB z dnia 18 listopada 2024 r. Co istotne, w tej dacie w obrocie prawnym funkcjonowało już postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków z dnia 28 października 2024 r. (nr 339/2024) w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki obiektu dawnej obory i stajni z wozownią, którego uczestnik postępowania nie był stroną, a zatem nie mógł także zainicjować kontroli instancyjnej tegoż postanowienia uzgodnieniowego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2822/22). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1365/18). Należy mieć również na uwadze, że stroną postępowania incydentalnego jest strona postępowania głównego, zatem brak udziału strony postępowania głównego w postępowaniu uzgodnieniowym stanowi bez wątpienia wadę postępowania uzgodnieniowego skutkującą wznowieniem tego postępowania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że dostrzegając wady postępowania uzgodnieniowego, organ prowadzący postępowanie główne winien, stosując się do nakazu udzielania informacji i pomocy wynikającej z art. 9 k.p.a., wskazać drogę procesową do usunięcia ewentualnych naruszeń praw stron i uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06). Analiza akt sprawy dowodzi ponadto, że organ pierwszej instancji nie przekazał do uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 67 ust. 3 p.b. projektu decyzji o rozbiórce, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, lecz pismem z dnia 30 września 2024 r., jedynie po dokonanej kontroli budynków, zwrócił się do tego organu o zgodę na ewentualną ich rozbiórkę, uzasadniając to nieodpowiednim stanem technicznym oraz brakiem zgody właściciela na remont i odbudowę tych budynków. Zauważyć jednak należy, że do takich wniosków PINB doszedł na początku postępowania, jeszcze przed jego formalnym wszczęciem, bez udziału stron, a także bez zapoznania się z ich stanowiskiem. Z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 2023 r. nie wynika, aby udział w niej brali przedstawiciele stron postępowania, jak również to, by formułowali w jej trakcie jakiekolwiek stanowiska procesowe. Tymczasem Sąd podziela stanowisko, że orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz także to, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. W sytuacji bowiem, gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót jest możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 p.b. powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 p.b., określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania. Dopiero w przypadku niewywiązania się przez właściciela z nałożonych obowiązków możliwe będzie wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 p.b. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 23 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2055/03 czy 28 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/04). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 515/08) wskazano, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 p.b., odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Pomimo więc braku pełnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, organ pierwszej instancji zwrócił się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie ewentualnej rozbiórki obiektów, co jednoznacznie wskazuje, że na tym etapie nie istniał konkretny projekt rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tymczasem instytucja uzgodnienia, jako forma współdziałania organów, odnosi się do projektu decyzji w jego ostatecznym kształcie, a więc takiego, który po uzgodnieniu ma zostać wprowadzony do obrotu prawnego, a nie do hipotetycznych czy wariantowych rozważań organu prowadzącego postępowanie. Występując o uzgodnienie w sytuacji, gdy nie zostały jeszcze wyjaśnione podstawowe okoliczności faktyczne sprawy, organ pierwszej instancji w istocie uniemożliwił organowi współdziałającemu dokonania rzetelnej oceny faktycznych przesłanek rozbiórki. Dodatkowo wskazać należy, że wszystkie te czynności zostały podjęte bez udziału stron oraz przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, co pozostaje w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą czynnego udziału stron oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Powyższe uchybienia miały zatem istotny wpływ na wynik sprawy, czyniąc wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji przedwczesnymi. Tutejszy Sąd, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 878/11), który zapadł wprawdzie na podstawie innego stanu faktycznego, a przede wszystkim w sprawie o odmiennym przedmiocie, wskazuje, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 67 ust. 3 p.b.) jest projekt decyzji o rozbiórce. Jeżeli więc w ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona konkretnych ustaleń zawierających istotne zmiany w stosunku do poprzedniego stanu poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury wydaje się być niezbędne. W tych warunkach, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organy zobligowane będą do ustalenia, czy na uczestnika postępowania scedowane zostały czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością, a tym samym czy uzasadnione jest przydanie jemu przymiotu zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 p.b. Winien ponadto, w szczególności w oparciu o materiał dowodowy przedłożony tut. Sądowi przez uczestnika postępowania w toku postępowania, dokonać ponownego rozważenia kwestii zasadności nałożenia na właściwy podmiot obowiązków przewidzianych w art. 66 p.b. w kontekście art. 67 ust. 1 p.b. oraz wskazanej w niniejszym orzeczeniu ocenie prawnej dokonanej w oparciu o odnośne przepisy prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika skarżącego złożonego w trybie art. 210 § 1 p.p.s.a., Sąd nie orzekał o kosztach postępowania. Nie mógł zostać natomiast uwzględniony wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasady określające zwrot kosztów postępowania określa art. 200 i art. 201 p.p.s.a., które to przepisy nie przewidują możliwości przyznania zwrotu kosztów uczestnikom postępowania.