II SA/Wr 351/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi A.P. i P.P. reprezentowanych przez następców prawnych V.P. i A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, po zbadaniu odwołania A.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przez R.A. podłączenia samowolnego ścieków do szamba państwa A. i A.P. w Sz.P. na ul. [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek A.P. organ I instancji wszczął w dniu 14 listopada 2001 r. postępowanie w sprawie prawidłowości funkcjonowania szamba zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Sz.P.. W trakcie rozmowy ze stronami postępowania w dniu 3 stycznia 2002 r. K. i R.A., zamieszkali w budynku przy ul. [...] w Sz.P., zaprzeczyli twierdzeniom A.P., że dokonali samowolnego podłączenia do jego studzienki i odprowadzają ścieki do jego szamba. Ponadto oświadczyli, że ich budynek posiada odrębne szambo, a podłączenie, o którym mówi A.P., wykonane zostało ok. 20 lat temu przez poprzedniego właściciela jego budynku jako drenaż wybijających na tym terenie nieczystości. W oparciu o te ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] umorzył postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 105 k.p.a.. Jak wskazał organ odwoławczy, wobec braku jednoznacznych ustaleń, na których mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożono na PINB obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie. Jednakże dalsze badanie uzupełnionego materiału dowodowego wykazało, że odwołanie A.P. nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych dla środka odwoławczego. Pomimo zamieszczenia oznaczenia strony postępowania, autor odwołania nie złożył podpisu. W związku z tym uchybieniem, organ II instancji, działając w oparciu o dyspozycję art. 50 k.p.a., pismem z dnia 23 września 2002 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wezwanie zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka została odebrana przez syna A.P. – P.P. w dniu 1 października 2002 r.. Pomimo upływu wyznaczonego 7-dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych, braki nie zostały usunięte. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzono, że odwołanie obarczone brakiem formalnym w postaci podpisu nie spełnia warunków przewidzianych przez przepisy procedury administracyjnej dla tej kategorii pism. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A.P. i P.P., podnosząc, że nieruchomość przy ul. [...] w Sz.P. posiada własne szambo, do którego nielegalnie podłączyli się państwo A.. Ponieważ nie mogli uzgodnić z nimi kwestii płacenia rachunków za neutralizację nieczystości, przekazali sprawę do rozstrzygnięcia do PINB. Sprawa ciągnie się trzeci rok. W dniu 17 czerwca 2002 r. przeprowadzono wizję lokalną, lecz do czasu wniesienia skargi nie otrzymali protokołu. W czasie wizji K. i R.A. nie dopuścili do usunięcia kwiatów i ziemi z pokrywy studzienki nr 3 oraz nie pozwolili przejść przez furtkę ani płot na ten teren. Konsekwencją tego było odłączenie rury, zatykając rurę skarżących pianką montażowo-uszczelniającą w studzience nr 3. Tym samym uniemożliwiono prowadzenie działalności od 15 maja do 12 września 2002 r. oraz stworzono zagrożenie zanieczyszczenia i skażenia środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć skarżącego A.P.. W dniu 15 lutego 2007 r. wpłynął do Sądu odpis skrócony aktu zgonu P.P., z którego wynika, że skarżący zmarł w dniu 17 października 2006 r. Po ustaleniu kręgu następców prawnych A.P. i P.P. w osobach: A.P., E.B. i V.P., postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. zostało podjęte zawieszone postępowanie. Wobec cofnięcia skargi przez E.B., postanowieniem z dnia 16 października 2007 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym tej skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod względem legalności zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd stwierdził naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które dało podstawę do jej uchylenia. Należy jednak zaznaczyć, iż wprawdzie skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż podniesione w niej zarzuty. Podstawą prawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ odwoławczy, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 50, art. 64 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Artykuł ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie będą tu miały zastosowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 615). W rozpatrywanej sprawie przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego – jak wskazał WINB – jest nieusunięcie przez A.P. w wyznaczonym siedmiodniowym terminie braków formalnych odwołania poprzez złożenie podpisu. W ocenie Sądu okoliczność ta nie może stanowić podstawy do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe już uprawnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy również zauważyć, że organ odwoławczy chcąc usunąć brak formalny odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] znak [...], polegający na braku podpisu, wprawdzie wezwał A.P. do jego uzupełnienia, jednakże uczynił to w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 50 k.p.a.. Przepis powołanego art. 50 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Został on umieszczony w Dziale 1 – "Przepisy ogólne", Rozdział 9 "Wezwania" kodeksu postępowania administracyjnego i dotyczy wezwania m.in. strony postępowania do udziału w podejmowanych czynnościach (np. w oględzinach czy rozprawie administracyjnej) i do złożenia wyjaśnień lub zeznań, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Wezwanie do usunięcia braków podania (w tym również odwołania – art. 63 § 1 k.p.a.) dokonuje się na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem jedynie wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania (tu odwołania), takich jak niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a.. Bez wątpienia brakiem takim jest m.in. podpis wnoszącego podanie (odwołanie). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 50 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Jeżeli chodzi o formy prawne rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., to należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż formą tą dla odwołania, jest ostateczne postanowienie organu II instancji. Zatem pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 k.p.a. (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 4842/97, publ. LEX nr 37160; z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1161/97, publ. LEX nr 37130). W rozpatrywanej sprawie tym samym naruszono przepis art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw. Nadto naruszono przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, i art. 77 k.p.a.. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest m.in. dopuszczalne. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt niniejszej sprawy wynika, że pismem z dnia 23 września 2002 r. WINB wezwał A.P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wezwanie to zostało przesłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z którego wynika zaś, że przesyłkę odebrał syna skarżącego – P.P. w dniu 1 października 2002 r.. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że pomimo upływu wyznaczonego 7-dniowego terminu do uzupełnienia braków formalnych, braki nie zostały usunięte. Jednakże w piśmie z dnia 2 października 2002 r., które wpłynęło do organu II instancji w dniu 7 października 2002 r., a zatem w siedmiodniowym terminie wyznaczonym przez WINB do usunięcia braków odwołania, A.P. wskazał, że cyt. "Proszę państwo, jeżeli przez roztargnienie nie podpisałem swego pisma, to w tym podpisuję oba.". Organ odwoławczy ani tej okoliczności nie wyjaśnił ani nie odniósł się do niej w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To zaś świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu przez WINB stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) jak i o naruszeniu art. 107 k.p.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżona decyzja. Niewyjaśniony stan faktyczny niniejszej sprawy, przy istnieniu w/w uchybień, w ocenie Sądu nie umożliwiały podjęcia zgodnego z procedurą administracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak było przede wszystkim podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 tejże ustawy. k.g.