II SA/Wr 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 774,00 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał inwestorce A. M. dokonanie rozbiórki garażu wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. Ś. wykonanego bez wymaganego pozwolenia. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. nakazano wstrzymanie robót budowlanych oraz zabezpieczenie miejsca ich wykonywania, a także nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 września 2009 r. Termin ten został przedłużony do dnia 15 grudnia 2009 r. na wniosek inwestorki. W dniu 5 marca 2010 r. organowi przedłożona została m.in. historia budowy przedmiotowego obiektu, lecz nie złożono żądanych dokumentów. W związku z nieprzedłożeniem w terminie kompletu wymaganych dokumentów organ I instancji decyzją z [...] r. nakazał dokonanie rozbiórki wykonanej przebudowy. Decyzją z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że będący stroną postępowania współwłaściciel zabudowanej nieruchomości A. M. pozbawiony był możliwości udziału w nim, o czym świadczy brak potwierdzenia, że wydawane przez organ pierwszej instancji akty zostały stronie doręczone. Wydaną po kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po doręczeniu A. M. zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych, ponownie nakazał A. M. dokonanie rozbiórki wykonanej rozbudowy. Decyzja ta została zaskarżona w toku instancyjnym przez A. M. i A. M. Po rozpatrzeniu wniesionego przez nich odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanych prac nie można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, gdyż remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji, a w jego wyniku nie mogą powstać nowe elementy. Zaś w wyniku przeprowadzonych prac doszło do budowy nowego obiektu - garażu przylegającego do istniejącego budynku mieszkalnego. Skoro więc, roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia, a w zakreślonym przez organ terminie nie zostały przedłożone wymagane dokumenty, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji zobowiązany był do nakazania rozbiórki wykonanego obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie stanowiło błędu skierowanie przedmiotowej decyzji jedynie do A. M. Zgodnie bowiem z art. 52 cytowanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zdaniem organu przepis ten nakazuje w pierwszej kolejności skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony nakaz lub zakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatem nakazu powinien być właściciel lub zarządca obiektu. Organ odkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że samowoli budowlanej dopuściła się A. M. i dlatego to ona, jako inwestorka, winna być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wszystkich innych czynności orzeczniczych nakładających na stronę obowiązki przed wydaniem takiej decyzji. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez A. M. i A. M., poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 28 i art. 29 w związku z art. 3 pkt 6 i art. 48 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że wykonane prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę, ponadto naruszenie art. 52 wskazanej powyżej ustawy poprzez nieuwzlgędnienie A. M. jako adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 17 grudnia 2010 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że zarzuty i wywody zawarte w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć i stanowisko przyjęte przez organ przy orzekaniu. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 kwietnia 2011 r. pełnomocnik substytucyjny skarżących oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Wyrokiem wydanym w tym dniu po zamknięciu rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną w tej sprawie. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie rezultatem zrealizowanych robót budowlanych był garaż. W ocenie Sądu wówczas orzekającego taki zakres wykonanych prac został prawidłowo uznany przez organy nadzoru budowlanego za rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego (art. 3 pkt 6 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane), a nie na jego remont (art. 3 pkt 8 tej samej ustawy), gdyż zakres wykonanych robót budowlanych nie ograniczał się do odtworzenia stanu pierwotnego. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ inwestorka nie uzyskała przed ich rozpoczęciem takiej decyzji, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na wniosek skarżącej kilkakrotnie zmieniał termin wykonania nałożonych na nią obowiązków, tj. przedłożenia wskazanych dokumentów, zatem strona miała realne możliwości wykonania tych obowiązków i mogła doprowadzić zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Skoro więc pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestorka w wyznaczonym terminie nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy, obligujące organ do orzeczenia rozbiórki. Ponadto Sąd podkreślił, że A. M. dopiero w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. wyraził pogląd, że również powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, przy czym dopiero w skardze oświadczył, że także był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, jeżeli wcześniej w istocie nie było kwestionowane stanowisko organów nadzoru budowlanego, że inwestorem była jedynie A. M., to zgodzić się trzeba z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w świetle art. 52 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji prawidłowo skierował nakaz rozbiórki tylko do niej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trudno uznać by naruszała ona prawo poprzez przyjęcie, że jedynym inwestorem była A. M., skoro okoliczność, że inwestorem był również jej mąż została podniesiona dopiero w skardze skierowanej do Sądu, a zatem już po podjęciu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i A.M. działający przez pełnomocnika, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.: art. 7, art. 8, art. 10, art. 67, art. 77 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji mimo naruszenia wskazanych wyżej przepisów prowadzącego w konsekwencji do błędnego ustalenia sprawcy samowoli budowlanej, a także niezapewnienia stronom możliwości udziału we wszystkich fazach postępowania. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2-5 oraz art. 49 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że przepis ten nie nakazuje każdorazowo w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek (w szczególności po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji) do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz naruszenie art. 52 ustawy – Prawo budowlane polegające na uznaniu, iż adresatem decyzji o rozbiórce obiektu może być jedynie inwestor mimo, że znani są właściciele nieruchomości. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 747/10) wydany w tej sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte orzeczenie kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości jego legalizacji oraz, że w stosunku do A.M. tryb legalizacyjny nie był zastosowany. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 - 5 i art. 49 ustawy – Prawo budowlane są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w -ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), wskazujących na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego powyżej aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to – w warunkach tej sprawy, że Sąd w składzie obecnie orzekającym związany jest oceną prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2148/11). Materialnoprawną podstawą orzekania w administracyjnym postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z postanowieniem zawartym w art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31, które zawierają zamknięty katalog robót budowalnych nie podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę i określają tryb postępowania w takich przypadkach). Przypadki niezastosowania się do tego wymogu podlegają regulacji przyjętej w art. 48 ust. 1 omawianej ustawy, w myśl którego właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja przewidziana w przywołanym powyżej przepisie została przez ustawodawcę zmodyfikowana w dalszych postanowieniach art. 48 ustawy – Prawo budowlane (ust. 2-5) poprzez określenie trybu umożliwiającego tzw. legalizację zrealizowanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych, w tym budowy obiektu budowlanego lub jego części. Warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa trybu naprawczego jest podporządkowanie się określonego podmiotu nakazom kierowanym do niego przez właściwy organ nadzoru budowlanego i wykonanie nałożonych przez ten organ obowiązków w wyznaczonym terminie. Podstawą prawną czynności orzeczniczych organu w opisanym powyżej zakresie stanowią przepisy art. 48 – 51 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Istotne przy tym jest, że z treści przepisu art. 52 wskazanej powyżej ustawy wynika, że podmiotem zobligowanym do wykonywania czynności nakazanych przez właściwy organ nadzoru budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy garaż usytuowany na działce nr [...] w Z. został zrealizowany w wyniku prac, których zakres odpowiada definicji budowy nowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 powoływanej ustawy) i który nie może być uznany za remont, zdefiniowany w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Materiał zebrany w sprawie uprawnia również do stwierdzenia, że garaż wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tych warunkach powiatowy organ nadzoru budowlanego – kierując się nakazem ustawowym – uruchomił procedurę legalizacyjną i podjął kolejno wymagane w tym trybie czynności orzecznicze, uznając za ich wyłącznego adresata A. M. Stanowisko organu pierwszej instancji, co do sfery podmiotowej zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, mimo zawartego w odwołaniu wniesionym w imieniu A.M. i A.M. oświadczenia, że współinwestorem robót budowlanych, w wyniku których zrealizowano przedmiotowy garaż był również A.M. W ocenie Sądu organy właściwe instancyjnie nie dołożyły należytej staranności przy dokonywaniu ustaleń, co do podmiotów, do których powinny być kierowane nakazy i obowiązki przewidziane w procedurze legalizacyjnej. Ustalenie, że tym podmiotem powinna być wyłącznie A.M. nie znajduje należytego uzasadnienia w materiale sprawy. Natomiast doręczenie A.M. odpisu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. (wraz z pismem z dnia [...] r.), w którym adresatem nałożonych obowiązków jest wyłącznie A. M. nie może kreować go na współinwestora i współadresata orzeczonych obowiązków wobec niewyjaśnienia w toku postępowania w sposób jednoznaczny statusu materialnoprawnego i procesowego A. M. Istotne też jest, że w przypadku ustalenia – w rezultacie prawidłowo dokonanych czynności wyjaśniających, że A.M. był współinwestorem przedmiotowych robót budowlanych, obowiązkiem właściwego w sprawie organu nadzoru budowlanego jest umożliwienie mu skorzystania z trybu legalizacyjnego w pełnym zakresie. Pozbawienie natomiast inwestora możliwości skorzystania z uprawnienia, jakie stwarza ten tryb przed nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego obarcza decyzję rozbiórkową wadliwością wymagającą wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. W uznaniu Sądu, związanego oceną prawną przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśniły w sposób wymagany prawem kto był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, a w konsekwencji, kto powinien być adresatem czynności orzeczniczych podejmowanych w toku podjętej przez właściwy organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej (legalizacyjnej). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone wynagrodzenie pełnomocnika, reprezentującego skarżących. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku oraz ocenę prawną przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.