II SA/Wr 353/18

Dnia 28 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, przyłączem wodnym i kanalizacji deszczowej wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej energii elektrycznej, gazowej i kotłownią gazową I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (Nr [...] z dnia [...] r.), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) Wojewoda D. uchylił w całości – zaskarżoną odwołaniem wniesionym przez M.M.– decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P[...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, przyłączem wodnym i kanalizacji deszczowej oraz wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej, gazowej i kotłownią gazową przy ul. B.[...] we W., na działkach nr [...], [...], AM-[...], obręb K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie motywując przyjęte w sprawie stanowisko – wyjaśnił treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określającego zakres przedmiotowy czynności sprawdzających, wymaganych od organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto wskazał, że teren zamierzonego zainwestowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnych części zespołów urbanistycznych K. i K. K.we W., przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., [...] (Dz.Urz.Woj. Doln. z 2009 r., Nr 192, poz. 3367). Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że teren planowanego lokalizowania przedmiotowego obiektu oznaczony jest symbolem 22MW-MN-U, a ustalenia dla tego terenu zawiera § 34 wskazanej powyżej uchwały planistycznej. Dokonując analizy ustaleń przyjętych w postanowieniach ogólnych i szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do dokładnie opisanej koncepcji przedstawionej w projekcie budowlanym w zakresie przeznaczenia terenu, parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, jego lokalizacji z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz projektowanej ilości miejsc postojowych i infrastruktury technicznej, Wojewoda D. stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego powołaną wcześniej uchwałą lokalnego prawodawcy. Organ orzekający uznał też, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133). W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. przedstawił ocenę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonaną w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), wyjaśniając na wstępie, że od dnia [...] r. akt ten obowiązuje w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym Ministra Infrastruktury z dnia 14 listopada 2017 r., z tym że do przedmiotowego zamierzenia budowlanego – stosownie do przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu na dzień złożenia wniosku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę), budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W myśl § 9 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. W badanej sprawie odległości wynoszą 4,05 m - od strony wschodniej, od min. 5,25 m do 5,5,m od strony południowej, natomiast od strony północnej odległość wynosi min. 6,5 m do 7 m. Odrębną uwagę organ odwoławczy zwrócił na usytuowanie budynku od strony zachodniej i wyjaśnił, że odległość elewacji zachodniej budynku wyposażonej w otwory okienne i drzwiowe wynosi od 3 m do 4m. Mając na uwadze dyspozycję przytoczonego § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ stwierdził, że odległość projektowanego budynku – zwróconego w stronę zachodniej granicy działki ścianą z otworami - powinna wynosić co najmniej 4 m. Podkreślił też, że "wycofanie" fragmentów elewacji z otworami okiennymi lub drzwiowymi pozostaje bez wpływu na ustalenia w zakresie odległości budynku od granicy z sąsiednią działką - skoro, przepis § 9 ust. 3 powoływanego rozporządzenia nakazuje mierzyć odległość budynku od granicy działki w miejscu najmniejszego oddalenia. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Następnie Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia, na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. W myśl ust. 2 pkt 2 tego przepisu, miejscami, o których mowa w ust. 1, mogą być wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m. Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie, co wynika z opisu w projekcie zagospodarowania terenu (k. 33 projektu). Z kolei w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić zarówno dojście jak i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Przepis § 14 ust. 3 tego rozporządzenia przewiduje, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Podstawą do ustalenia, czy powyższy warunek został spełniony, stanowią dane zawarte w projekcie budowlanym. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać w ramach projektowanego zagospodarowania działki lub terenu, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych. Natomiast część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać m.in. układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, w tym oznaczenie przebiegu dróg pożarowych (§ 8 ust. 3 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia). W ocenie Wojewody D. wbrew wymogom określonym w § 6 i § 10 tego samego rozporządzenia, projekt nie przedstawia w sposób dostatecznie czytelny układu komunikacyjnego (w części opisowej zawarto wzmiankę, ze inwestor zamierza sporządzić projekt obsługi komunikacyjnej obiektu odrębnie w terminie późniejszym). Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że jedyny dojazd do budynku z drogi publicznej (ul. B.) prowadzi do wjazdu do garażu podziemnego. Z akt sprawy wynika, że jedyne połączenie terenu zainwestowania z drogą publiczną będzie stanowić (istniejący) zjazd z ul. B., usytuowany w centralnej części północnej granicy działki. Od tego zjazdu zaprojektowano krótki dojazd bezpośrednio do garażu podziemnego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że do budynku prowadzą trzy wejścia (od strony wschodniej i zachodniej), do których przewidziano dojście dla pieszych, ale wymienione dojścia nie są skomunikowane z opisanym wyżej dojazdem do budynku, a tym samym z drogą publiczną. Zdaniem organu orzekającego przedłożony projekt nie przedstawia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wewnętrznego układu komunikacyjnego w zawiązaniu do zewnętrznego układu komunikacyjnego, a także - aby zapewniano dojazd i dojście do budynku. Jak stwierdził organ przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu dojścia do budynku mają szerokość mniejszą niż 4,5 m, co wykluczałoby możliwość traktowania ich jako dojazdu do budynku nawet gdyby były skomunikowane z istniejącym zjazdem na działkę, a brak właściwego dojazdu i dojścia do budynku uniemożliwia dostęp do tego budynku pojazdom uprzywilejowanym (jak np. karetki pogotowia ratunkowego czy straży pożarnej). Takiego dojazdu nie zapewnia wjazd do garażu, skoro wysokość podziemnego garażu w świetle wynosi zaledwie 2,5 m, czyli mniej niż wysokość niektórych pojazdów pogotowania ratunkowego, zaś pojazdy straży pożarnej nie mogą prowadzić akcji gaśniczej z garażu podziemnego budynku objętego pożarem. Organ odwoławczy podkreślił, że dojście i dojazd do budynku należy zapewnić także wówczas, gdy w świetle obowiązujących przepisów nie ma potrzeby prowadzenia np. akcji gaszenia pożaru. Oznacza to, że nie można uznać aby dojście do budynku mogło pełnić funkcję dojazdu. Ponadto organ wskazał na zapis na k. 97 projektu, w którym podano, że (cyt.) "dojazd pożarowy nie wymagany - stanowi go ul. B." i wskazał, że w ponownym postępowaniu, organ pierwszej instancji powinien zobowiązać inwestora do wyjaśnienia tej sprzecznej informacji. Kontynuując rozważania z uwzględnieniem przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda D. przedstawił szczegółową, wyczerpującą analizę projektu w odniesieniu do określonych w tym akcie wykonawczym wymagań dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dokonując oceny tej kwestii Wojewoda D.odwołał się do przepisów § 13, § 57, § 60 ust. 1 i § 3 pkt 11 i § 4 powoływanego rozporządzenia oraz analizy zacienienia sporządzonej na dzień 21 marca i 21 września i analizy nasłonecznienia, zawartych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W konkluzji organ orzekający stwierdził, że projekt przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie narusza – w omawianym powyżej zakresie – przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. podał, iż z uwagi na to, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, gdyż nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego, naruszając jednocześnie przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie określonym w art. 136 kpa, bowiem jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 918/15, LEX nr 2032846) przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego, co jest dopuszczalne w świetle treści art. 136 kpa, nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono bowiem tylko do kwestii "uzupełniających". W ocenie Wojewody D. analizowany projekt budowlany zawiera braki i uchybienia, rozstrzygnięcie sprawy wymaga więc uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Ponadto orzeczenie w sprawie powinno nastąpić po zebraniu całości materiału dowodowego, gdyż brakujące elementy wpływają bezpośrednio na treść decyzji. Dlatego też z uwagi na art. 15 kpa, który stanowi o zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wskazane braki nie mogą być sanowane na etapie niniejszego postępowania odwoławczego, ze względu na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w znacznym zakresie. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona przez P[...] Sp. z o.o., sprzeciwem skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o skorzystanie przez Wojewodę D. z kompetencji samokontrolnej przewidzianej w art. 64c § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając sprzeciw Spółka zarzuciła Wojewodzie D.niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji błędne zakwalifikowanie projektowanego usytuowania przedmiotowego budynku na działce budowlanej, jako naruszającego obowiązujące powszechnie przepisy prawa. Wskazała jednocześnie, że ustalone w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia minimalne normy odległościowe dotyczące sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznaczają, że odległość 4 m dotyczy ściany z otworami, a nie całej elewacji budynku od strony tej działki. Zdaniem Spółki wnoszącej sprzeciw w świetle powoływanego przepisu dopuszczalne jest takie usytuowanie budynku, w którym elewacja od strony działki sąsiedniej będzie miała postać ściany z otworami w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, a bez otworów – co najmniej 3 m. W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka zakwestionowała również ocenę Wojewody D. dokonaną w odniesieniu do § 14 ust. 1 powoływanego powyżej rozporządzenia i wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki, stanowiący część projektu budowlanego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę, uwzględnia komunikację zarówno dla osób poruszających się pieszo - ciągi piesze komunikują bezpośrednio wejścia do budynku z chodnikiem ulicy przylegającej do nieruchomości, na której projektowany jest budynek, jak i dla zmotoryzowanych, przez zjazd bezpośrednio skomunikowany z wjazdem do garażu podziemnego. Ponadto projekt budowlany został zaopiniowany pozytywnie pod względem bezpieczeństwa pożarowego przez właściwy podmiot i to uzgodnienie nie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto Spółka przywołała treść § 14 omawianego rozporządzenia i wyjaśniła dodatkowo, że zagadnienie dojazdów pożarowych jest regulowane przez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a konkretnie §12 ust.l. Prawodawca w treści rozporządzenia, wymienia obiekty wymagające zapewnienia dojazdów pożarowych do działki, dojazdów pożarowych do budynku, dróg pożarowych, dojść pożarowych itd. Zgodnie z ww. rozporządzeniem do projektowanego budynku nie są wymagane dojazdy pożarowe ani żadne inne dojazdy do budynku (za wyjątkiem zjazdu/wyjazdu) do garażu podziemnego, a jedynie należy zapewnić dojazd pożarowy do działki i dojście pożarowe do klatki schodowej w budynku połączone z dojazdem pożarowym, o szerokości min. 1,5 m, która obsługuje strefy pożarowe tego budynku. Przywołała też zawarte w opisie technicznym do projektu dane budynku dotyczące ochrony przeciwpożarowej i warunki określone stosownie do konkretnych parametrów istotnych ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. W tym kontekście wnosząca sprzeciw Spółka podała, że w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia przeciwpożarowego prawodawca wymienia budynki, do których wymagany jest dojazd pożarowy, ale nie ma wśród nich budynków o parametrach projektowanego budynku. W tej konkretnej sytuacji wymagane jest wyłącznie dojście od drogi pożarowej (ul. B.) do klatki schodowej w budynku o szerokości min. 1,5 m, co zapewniono w projekcie. W odpowiedzi na sprzeciw doręczony Sądowi w dniu [...] r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że wszystkie okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w ocenie organu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji było przedwczesne. Ponadto – zdaniem organu – przedmiot zastrzeżeń jest na tyle istotny, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie mogło być przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sądowi doręczone zostało pismo procesowe oznaczone jako "Rozszerzone stanowisko wnoszącego sprzeciw", w którym przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w sprzeciwie oraz opinia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. i pisemne stanowisko Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyżej wskazanej (w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64ep.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14, CBOSA). Żadne inne wady postępowania pierwszoinstancyjnego ani wady decyzji w tym postępowaniu podjętej nie upoważniają organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA). Zważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić taki dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa zamiast uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotne przy tym jest, że postępowanie odwoławcze nie może zostać ograniczone jedynie do kontroli decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym. Podkreślić także należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Działając w tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa, a Wojewoda D. orzekając w sprawie w sposób nieprawidłowy wykorzystał szczególną kompetencję kasacyjną przyznaną przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie procesowym. W ocenie Sądu – mimo przedstawienia w uzasadnieniu poddanej kontroli Sądu decyzji z należytą starannością i w sposób wyczerpujący argumentacji – nie wykazano w niej, zaistnienia przesłanek koniecznych do uchylenia w trybie powoływanego przepisu decyzji zaskarżonej w toku instancyjnym i przekazania sprawy, w której została podjęta do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu nie można też uznać za zasadne twierdzenia organu odwoławczego o niemożności – w warunkach istniejących w tej sprawie – skorzystania z inicjatywy dowodowej przyznanej organowi odwoławczemu w przepisie art. 136 § 1 kpa. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przyjmując odmienną niż organ pierwszej instancji ocenę przedmiotowego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wcześniej powoływanego, Wojewoda D. jednoznacznie stwierdził, że projektowana inwestycja jest niezgodna z tym przepisem. Kwestią, której zarzut niezgodności z prawem dotyczy jest odległość projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (od strony zachodniej), która wynosi 4 m w przypadku ściany z otworami okiennymi ("cofniętej" w stosunku do części elewacji pozbawionej otworów okiennych i drzwiowych) i 3 m w przypadku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Formułując w tak kategoryczny sposób stanowisko (niepodzielane przez Sąd) w odniesieniu do istotnej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, okoliczności, determinującej kierunek rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie wskazał co powinien w tym zakresie wyjaśnić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę. Interpretacja przepisu i możliwość zastosowania go w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym jest procesem myślowym i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo można też wskazać, że z powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu § 9 ust. 3 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Wobec takiej dyspozycji prawodawcy - w uznaniu Sądu –zważyć należy, że określonymi w rozporządzeniu (w tym w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1) odległościami są odległości "budynku zwróconego ścianą" z oknami lub drzwiami albo bez okien i drzwi w stronę granicy. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że orzekając kasacyjnie Wojewoda D. nie zaakceptował sposobu przedstawienia w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym (w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki) układu komunikacji wewnętrznej z uwzględnieniem elementów istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, w tym oznaczenia przebiegu dróg pożarowych. Zdaniem Sąd – nie oceniającego zasadności tego zarzutu, który wobec regulacji zawartej w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, wcześniej powoływanego, budzi wątpliwości – Wojewoda D. uznając konieczność zweryfikowania koncepcji projektanta w tym przedmiocie, powinien skorzystać z uprawnienia dowodowego określonego w art. 136 § 1 kpa, bowiem omawiana kwestia dla swojego wyjaśnienia nie wymagała przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151a § 1 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Dodatkowo należy wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – Wojewoda D. w zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie zarzuca naruszenia w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym § 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani nie kwestionuje przyjętej w tym projekcie koncepcji dotyczącej miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych z uwzględnieniem możliwości ich segregacji.