II SA/Wr 354/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006r. przy udziale - sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu mieszkalnego przy ul. W. nr [...] w W. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta W, działając na postawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane( Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016), odmówił K. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. W. [...] w W. na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie spełniają wymogów art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, albowiem inwestor nie przedłożył nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki sąsiedniej o numerze [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł, że Starosta W. bezzasadnie zażądał od niego przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr [...], będącej własnością Z. i Z. J . Według odwołującego, składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego, ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki nr [...], na której w całości ma być zrealizowany dom jednorodzinny oddylatowany od budynku sąsiada, stanowiący odrębną całość. W dalszej części odwołania strona szczegółowo opisuje i uzasadnia, swoje racje dotyczące braku podstaw organu do żądania wymienionego oświadczania odnośnie działki nr [...], na której nie będzie realizowana inwestycja. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym na stronie 11 podane zostało, że "Sposób prowadzenia robót rozbiórkowych budynku nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku nr [...] przy ul. W. w W. wraz ze sposobem zabezpieczenia i wzmocnienia istniejących elementów konstrukcyjnych budynku nr [...] obecnie wspólnych dla obu budynków ( fundament, ściana wspólna, krokwie) oraz sposobem prowadzenia robót przy realizacji fundamentu, ściany i więźby dachowej nowoprojektowanego budynku wzdłuż ściany aktualnie wspólnej". Z powyższego zapisu organ wyprowadził wniosek, że wymienione przez projektanta prace będą prowadzone na części wspólnej budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. W. nr [...] i nr [...]. Inwestor winien więc, zgonie z art. 199 Kodeksu cywilnego posiadać zgodę współwłaściciela, na wykonywanie robót budowlanych na częściach wspólnych przed wydaniem pozwolenia na budowę, a fakt ten potwierdzić w oświadczeniu, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wojewoda podniósł, iż z akt sprawy wynika, że inwestor w złożonym w dniu [...]r. oświadczeniu wskazał, że nieruchomość, którą planuje rozbudować stanowi jego własność ( działka nr [...]). Na wezwanie organu pierwszej instancji, inwestor złożył również drugie oświadczenie w dniu [...]r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie nieruchomości sąsiedniej( działka nr [...]) i na dowód powyższego przedłożył oświadczenie z dnia [...]r. złożone przez właścicieli działki nr [...] Z. i Z. J . W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Z. i Z. J. w piśmie z dnia [...]r., skierowanym do organu, wycofali udzieloną wcześniej inwestorowi zgodę. Wobec tego, zdaniem organu, stan faktyczny uległ zmianie, co skutkowało obowiązkiem przedłożenia przez inwestora nowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Wobec nie dokonania tego uzupełnienia, organ pierwszej instancji nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę. K. K. złożył skargę na powyższą decyzję, zarzucając Wojewodzie D., iż w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, jedynie ograniczając swoim rozstrzygnięciem pełnię praw właścicielskich skarżącego do swobodnego dysponowania jego nieruchomością, uniemożliwiając zabudowę działki stanowiącej jego własność domem jednorodzinnym. Skarżący podnosi, że granica pomiędzy działkami nr [...] ( własność Z. i Z. J.) oraz działką nr [...] ( własność skarżącego) przebiega wzdłuż osi ściany usytuowanej w tejże granicy - tak więc połowa przekroju ściany od osi w kierunku działki nr [...] stanowi tylko własność skarżącego. Dlatego też Starosta W., zdaniem skarżącego, bezzasadnie zażądał od niego przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki nr [...], gdyż dom jednorodzinny będzie w całości znajdował się na działki skarżącego o numerze [...]. W decyzji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej załączniku graficznym granice terenu przyszłej inwestycji obejmują tylko działkę nr [...]. W trakcie realizacji inwestycji zajdzie konieczność czasowego wejścia w niewielkim zakresie na teren działki nr [...], wynikając w szczególności z konieczności przeprowadzenia robót dachowych w obrębie kalenicy dachu celem demontażu krokwi, stanowiących konstrukcję budynku skarżącego przewidzianego do rozbiórki, a także wykonania robót zabezpieczających budynku nr [...]. Skarżący wskazuje na przepis art. 47 Prawa budowlanego, który stwarza wystarczające gwarancje prawne dla stron postępowania, w sytuacjach gdy w trakcie wykonywania robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, do budynku lub lokalu. Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest bowiem uprawniony do określania, jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim obiekcie budowlanym. Ponadto organ dysponował niewadliwym oświadczeniem inwestora, złożonym w dniu [...]r., którego nie może weryfikować w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż sprawy tego rodzaju są sprawami o charakterze cywilnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracyjne. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania celowości, czy też słuszności wydawanych rozstrzygnięć. Materialnoprawną podstawę zawartych w zaskarżonych decyzjach rozstrzygnięć, odmawiających zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, stanowi przepis art. 35 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w brzmieniu z daty wydania decyzji drugoinstancyjnej. Stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego orzeczenia, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana (...), złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego należy dołączyć : cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami (..), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana (...), a także dodatkowe dokumenty wymienione w pkt 3 i 4 ust. 2 art. 33 odnoszące się o terenów i inwestycji nie objętych złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem. Brak któregokolwiek z wymaganych, powyższym przepisem art. 33 ust. 2, dokumentów, a więc w sytuacji gdy wniosek nie jest komplety pod względem formalno-prawnym, obliguje organ do wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Z kolei, przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odnosi się już do braków materialno-prawnych zawartych w dokumentach dołączonych do wniosku, tzn. wymagań określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy, dotyczących zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego ( nie zaś kompletności wniosku o pozwolenie na budowę), sprawdzenie czy projekt wykonany został przez uprawnione osoby. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie stwierdzonym w ust. 1 ( a nie w art. 33 ust. 2 pkt 2), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podnieść należy, że jedyną wskazaną przez organy orzekające w sprawie podstawą odmowy wydania pozytywnej decyzji był, ich zadaniem, brak dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki sąsiedniej o numerze [...], a więc brak formalno-prawny, nie zaś materialno-prawny, tak więc skutki takiego braku winny być odmienne, zgodnie ze wskazaną wyżej wykładnią obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jednakże aby uznać, czy zasadnie organy orzekające domagają się przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] - na cele budowlane, należy w pierwszej kolejności sięgnąć do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. Nr [...] Prezydenta Miasta W., gdyż ta decyzja wyznacza teren objęty przyszłym zainwestowaniem i ma przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym wypada, że w tej decyzji Prezydent W. stwierdził, iż ustalone w niej warunki dotyczą tylko działki nr [...]. Następnie organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był sprawdzić, czy projekt budowlany obejmuje tylko tą działkę([...]), czy też inwestycja realizowana będzie na działce nr [...]. Jeżeli z takiego porównania będzie wynikało, że inwestycja została zlokalizowana choćby w niewielkiej części na działce nr [...], to naruszałoby to warunki ustalone w decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., jeśli zaś inwestycja zaprojektowana została w całości na działce nr [...], to brak będzie podstaw do domagania się oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że wybudowana obecnie na granicy nieruchomości sąsiednich - stanowiących wyłączną własność każdego z właścicieli - ściana budynku mieszkalnego(bliźniaka) nie dowodzi jeszcze o istnieniu współwłasności tych nieruchomości ([...] i [...]), bowiem taka współwłasność wynika z konkretnej czynności prawnej a nie z czynności faktycznej. Zgodzić się trzeba z poglądem wyrażonym przez E. Janeczko w publikacji "Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej" zamieszczonej w Rejencie 2001/10/13 - t. 6, iż " Ani w przepisach prawa budowlanego, ani w przepisach kodeksu cywilnego nie ma zakazu sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Na tle przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących tzw. prawa sąsiedzkiego, szczególnie zaś art. 143 określającego przestrzenne granice własności nieruchomości gruntowych, można stwierdzić, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nie jest budową na cudzym gruncie, lecz na gruncie, co do którego inwestorowi przysługuje prawo wykorzystania go na cele budowlane. Jest to zaś równoznaczne z istnieniem po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego." W tej sytuacji, należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy zarówno prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1, a także przepisy postępowania , tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.