II SA/Wr 354/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. F. [...]-[...] i ustalenia na rzecz Gminy W. opłaty oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oddala skargę W toku postępowania w sprawie z wniosku spółdzielni mieszkaniowej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ pismem z dnia [...]r. uprzedził wnioskodawcę o braku podstaw do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie. W odpowiedzi z dnia [...]r. wnioskodawca wyraził na tle art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261) pogląd prawny, że udzielenie bonifikaty nie jest uzależnione od faktu wystąpienia członków spółdzielni z żądaniem wyodrębnienia lokali mieszkalnych, lecz związane jest określeniem przez spółdzielnię celu przekształcenia i podjęciem uchwał określających przedmiot odrębnej własności lokali na podstawie art. 42 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). W przypadku niezrealizowania tego celu, spółdzielnia byłaby zobowiązana do zapłaty zwaloryzowanej równowartości bonifikaty, przysługującej zgodnie z uchwałą Rady Miasta W. w rozmiarze 99% opłaty. Powołana uchwała przewiduje bonifikatę w przypadku zrealizowania przez spółdzielnie mieszkaniowe uprawnienia wynikającego z ustawy z dnia 29.07.2005 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w celu ustanowienia na rzecz członków odrębnej własności lokali, nie uzależniając jej udzielenia od terminu tego ustanowienia. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) przekształcił prawo wieczystego użytkowania określonej nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi w prawo własności na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w W. i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ nie omówił kwestii bonifikaty od opłaty, wyliczonej na podstawie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie tej decyzji jako niezgodnej z uchwałą Rady Miejskiej w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat i przytoczyła dotychczasową argumentację prawną. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według uzasadnienia decyzji, w ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziano możność udzielenia bonifikaty spółdzielniom mieszkaniowym, nabywającym własność w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali. W uchwale Rady Miejskiej W. wyrażono zgodę na udzielenie 99% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe dla spółdzielni mieszkaniowych w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni własności lokali. Zarząd Spółdzielni podjął uchwałę z dnia [...]r. w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali w budynku na przekształcanej nieruchomości, zaś członek Spółdzielni złożył wniosek zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu mieszkalnego w tym budynku. Dlatego Spółdzielni przysługuje uchwalona bonifikata, o ile nawet wniosek członka został złożony po wydaniu decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Gmina W. zarzuciła, że Spółdzielnia była jedynym użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynków, w których nie wyodrębniono lokali. Spółdzielnia do dnia wydania decyzji nie dostarczyła żądanych przez skarżącego wniosków członków spółdzielni o wyodrębnienie lokali mieszkalnych zgodnie z art. 12 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dlatego nie było podstawy do udzielenia bonifikaty. Wniosek złożony przez członka Spółdzielni po wydaniu decyzji zmienił stan prawny, co uzasadnia uchylenie decyzji odwoławczej, jako wydanej w innym stanie prawnym niż decyzja Prezydenta Miasta W . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację podkreślając, że stan prawny sprawy nie uległ zmianie, a jedynie stan faktyczny, co organ musiał uwzględnić. Uczestnik postępowania wniósł na rozprawie o oddalenie, ewentualnie odrzucenie skargi jako złożonej przez gminę w sprawie, w której organ gminy wydał decyzję w odniesieniu do uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie ustalił organ w nin. sprawie, uczestnikowi postępowania przysługiwało uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, jako spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Dz. U. Nr 175, poz. 1459), a jednocześnie obciążał go obowiązek uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tego tytułu ustalanej przez organ przy odpowiednim stosowaniu art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), o czym stanowił art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. W ustawie tej określono zasady udzielania bonifikaty od opłaty oraz zwrotu jej zwaloryzowanej wartości, m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnej (art. 4 ust. 3-6 ustawy). Trefne były ponadto oceny, że uczestnikowi postępowania mogła przysługiwać bonifikata od opłaty w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 31.08.1997 r., który stanowi, że organ może jej udzielić za zgodą rady w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. W uchwale właściwej Rady postanowiono o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wysokości 99% dla spółdzielni mieszkaniowych w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. Pozostawało natomiast do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, czy wystarczające do udzielenia bonifikaty było samo jedynie określenie przez spółdzielnie celu żądanego przekształcenia, czy też ustanowiony ustawą "związek" oznacza obowiązek wykazania ponadto przez spółdzielnię realizacji tego zamiaru, przez rzeczywiste przystąpienie do ustanawiania odrębnej własności lokali na rzecz członków spółdzielni. W ocenie Sądu dla tego rozstrzygnięcia nie miało znaczenia ustawowe zwolnienie spółdzielni mieszkaniowych od zwrotu bonifikaty (art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29.07.2005r.), dotyczące jak się wydaje nie tylko nieruchomości rolnych (art. 4 łączy materie obu ustaw, jednak wyłączając stosowanie zasad zwrotu bonifikaty ustanowionych w ustawie z dnia 31.08.1997 r., zawartych w art. 68 ust. 2 i 2a, zatem unormowanie dot. zwrotu bonifikaty zawarte w art. 4 dotyczy również bonifikat ustanowionych w art. 68 ust. 1). Miało natomiast znaczenie, że ustawodawca ogólnie uzależnia przyznanie bonifikat od określonych celów nabycia własności, nie zaś od wymogu zrealizowania tych celów. Dopiero niezrealizowanie określonych celów może uprawniać organ do żądania zwrotu bonifikaty. Aby móc żądać zwrotu bonifikaty, należało móc ją wcześniej udzielić. Udzielenie bonifikaty wymaga zadeklarowania przez nabywcę prawa własności, że w okresie przewidzianym ustawą będzie korzystał z nieruchomości w określony sposób, stanowiący ustawową przesłankę uzyskania bonifikaty. W przypadku uczestnika postępowania przyrzeczenie określonego sposobu wykorzystania nabytego prawa własności nie tylko pochodziło od wyrażających taką wolę oświadczeń właściwych organów spółdzielni, ale miało ponadto związek z unormowaniami ustawy regulującej jej działalność. Mianowicie w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 116 ze zm.) określono cel i przedmiot działalności tych spółdzielni (art. 1), w tym polegający na ustanawianiu na rzecz członków odrębnej własności lokali, do czego spółdzielnia jest obowiązana na żądanie członków, którym przysługuje lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego (art. 12) lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu (art. 1714). Spółdzielnia mieszkaniowa podlega oczywiście ponadto unormowaniom ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) i można (w ogromnym uproszczeniu) twierdzić, że wola określonego zagospodarowania nabytym prawem własności nieruchomości wyraża zamiar członków spółdzielni, uprawnionych do przekształcenia przysługującego im prawa do lokalu w prawo własności (patrz art. 1 § 1, art. 3, art. 36 § 1 i art. 38 tej ustawy). Uczestnik postępowania podjął konkretne czynności zmierzające do zrealizowania zamiaru zadysponowania nabywanym prawem własności nieruchomości w sposób uprawniający go do uzyskania bonifikaty od omawianej opłaty (dołączone do akt sprawy uchwały w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności lokali, przyjęcie zgłoszenia przez członka spółdzielni roszczenia o przekształcenie przysługującego mu prawa do lokalu w prawo własności). Decyzja wydana przez organ skarżącego była wadliwa, ponieważ w uzasadnieniu w ogóle nie zawierała odniesienia do argumentacji prawnej uczestnika postępowania, zaś sama skarga zawierała błędny wywód prawny, jakoby udzielenie bonifikaty dla spółdzielni mieszkaniowej było uzależnione od zrealizowania celu nabycia prawa własności. Jest oczywiste, że cel ten może być realizowany dopiero po nabyciu prawa własności. Natomiast opłatę należy ustalić przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego i pobrać w dacie orzekania o tym przekształceniu. Spółdzielnia nie może przyznawać członkom prawa własności nieruchomości, dopóki go nie uzyska. Pogląd wyrażony przez skarżącego prowadzi do pozbawienia uchwały Rady skutków prawnych, gdyż uniemożliwia jej zastosowanie. Niezrozumiałe były wywody na temat stanu sprawy. Jest oczywiste, że sprawę administracyjną załatwia decyzja właściwego organu w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W nin. sprawie sprawę rozstrzygał organ odwoławczy, nie zaś organ gminy. Decyzja ta była prawidłowa, a w szczególności nie naruszała prawa. Miał rację uczestnik postępowania, że w zasadzie skarga gminy w sprawie dotyczącej osoby trzeciej i rozstrzygniętej wstępnie, w pierwszej instancji, przez organ tej gminy, może być uznana za niedopuszczalną. Kwestia ta jest sporna w orzecznictwie sądowym i nauce prawa. Rozbieżne też są wnioski na temat skutków procesowych tej niedopuszczalności, gdyż twierdzi się, że brak legitymacji skargowej może prowadzić do oddalenia skargi, jak też, że w odniesieniu do osób nie mogących mieć chociażby teoretycznie legitymacji skargowej, bardziej właściwe byłoby odrzucenie skargi. Można ponadto dostrzec, że w przypadku skargi bezzasadnej, skutki procesowe jej odrzucenia oraz oddalenia są jednakowe w odniesieniu do decyzji zaskarżonej. Decyzja ta pozostaje po prostu nadal w obrocie prawnym. Przy rozważaniu interesu prawnego Gminy można było zauważyć, że ustawodawca pozbawia wprawdzie gminy pozorów prawa własności, jakie przysługują właścicielowi w odniesieniu do nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, jednak w zamian za ekwiwalentne świadczenie pieniężne. Już same gminy mogą decydować o przyznaniu bonifikaty od przysługującej im opłaty, zaś wprowadzenie tutaj ograniczeń ustawowych sugeruje obawę ustawodawcy, że gminy pozbawiałyby się opłat z ochotą również w szeregu innych przypadkach. W nin. sprawie wniesienie skargi przez gminę reprezentowaną przez organ I instancji, w dorozumianym celu uchylenia się od stosowania uchwały rady, mogło nawet uzasadniać wymaganie od skarżącego, aby dołączył uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia decyzji odwoławczej. Tym niemniej, pomimo okoliczności mogących przemawiać za odrzuceniem skargi, uzasadnienie prawne znajdowało również jej merytoryczne rozpatrzenie. Wobec braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało prawo i zgodnie z art. 151 p.s.a., należało orzec jak na wstępie.