II SA/Wr 357/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie NSA Halina Kremis, Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie na działce nr [...]we wsi W. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 250 /słownie: dwustu pięćdziesięciu/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W dniu [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał decyzję nr [...]na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazującą J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie a budowanego na działce nr ewid. gruntów [...]we wsi W., Gmina K., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] oględzin w/w działki, o czym strony zostały prawidłowo powiadomione. Oględziny, w których nie uczestniczył J. K., potwierdziły fakt prowadzenia robót budowlanych będących budową obiektu budowlanego, którego fazę w protokole określono jako "mury parteru". Zebrane dowody wykazały, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonywany jest bez stosownego pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł J. K. wskazując, iż jest właścicielem działki, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja, a ponadto posiada on zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze - pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Odwołujący się stwierdził, iż zdecydował się na podjecie prac budowlanych bez wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na przedłużającą się procedurę związaną z jej uzyskaniem i kłopotami wynikającymi z braku możliwości składowania wcześniej zakupionych materiałów budowlanych. J. K. poinformował organ odwoławczy, iż stosowne wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę złożył w Urzędzie Gminy K. na przełomie marca i kwietnia 2000 r. Decyzji tych nie uzyskał, a urząd nie poinformował go o żadnych problemach, mających wpływ na wstrzymanie rozpatrzenia przedmiotowych wniosków. Decyzją nr [...]z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż faktem bezspornym jest naruszenie przez inwestora art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie prawa materialnego regulowanego powyższym przepisem, daje właściwemu organowi podstawę nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, z godnie z art. 48 cytowanej ustawy. Słuszne więc było wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Organ odwoławczy uznał również, że argument odwołującego się dotyczący bezczynności organu administracji architektoniczno-budowlanej nie ma wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż powyższe nie zmienia statusu prawnego realizowanej inwestycji. Rozpoczęta przez J. K. budowa obiektu jest bowiem jaskrawym przykładem samowoli budowlanej. Organ podkreślił ponadto, iż właściwy organ administracji państwowej nakazując w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę obiektu, nie określa ani nie ma obowiązku określenia w wydanym akcie administracyjnym terminu, w którym zobowiązany winien wykonać nakaz. Obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą, gdy decyzja wydana zgodnie z w/w artykułem jest ostateczna. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. z powodu jej niezgodności z prawem, domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7-9 kpa i 77 § 1 oraz 78 §1 kpa, bez rozpatrzenia i bez uwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] dodatkowo zauważono, iż organ odwoławczy utrzymując w tej sprawie decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 p 1 pkt 2 kpa gdyż zachodziły przesłanki do jej uchylenia. Przede wszystkim podkreślono, że z treści decyzji organu I instancji jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...]wynika, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie R. Z. oraz A. i C. S., co świadczy o tym, że postępowania w tej sprawie nie wszczęto z urzędu. Podniesiono, iż poza sporem pozostaje to, że R. Z. i A. i C. S. stroną niniejszego postępowania nie są. Jak zaznaczono w wyroku z dnia 7 września 1989r. /SA/Ka 441/89/ NSA przyjął, iż złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik, czy przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych tj. braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Dlatego organ I instancji, z uwagi na fakt, iż osoby żądające wszczęcia postępowania w sprawie nie były stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., naruszył prawo wszczynając postępowanie "na wniosek", zaś naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Powołując się na doktrynę stwierdzono, iż wniosek w sprawie nakazania rozbiórki może pochodzić wyłącznie od strony. Jeśli więc osoba trzecia domaga się wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ nadzoru obowiązany jest każdorazowo ustalić, czy ma ona w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. a w niniejszym przypadku zdaniem skarżącego organ takich ustaleń nie poczynił. Dlatego też skarżący zauważył, że organ wszczynając postępowanie w sprawie rozbiórki na żądanie w/w osób (na wniosek), dopuścił się rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Podkreślono, że organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa także w innym aspekcie. Organ przed wydaniem decyzji rozbiórkowej winien jednoznacznie ustalić, jaki charakter ma obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazał. Charakter obiektu, którego rozbiórka jest nakazywana, winien zostać wskazany precyzyjnie w komparycji decyzji, gdyż ona określa rozmiar obowiązku strony. Organ I instancji nie ustalił charakteru budowli, opisując ją w decyzji nieprecyzyjnie jako obiekt budowlany w trakcie budowy. A przecież obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1) Prawa budowlanego może być budynek wraz z infrastrukturą, albo budowla, albo wreszcie obiekt małej architektury. Nie zostało wyjaśnione, czy zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego tego typu obiekt wymaga pozwolenia na budowę, czy też z takiego obowiązku jest zwolniony, tj. zawiera się w dyspozycji przepisu art. 29 Prawa budowlanego. A jak podnosi się w orzecznictwie - decyzja nakazująca rozbiórkę bez jednoznacznego ustalenia charakteru obiektu, którego dotyczy, narusza w sposób rażący przepis art. 48 Prawa budowlanego (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r. IV SA 2667/98 LEX nr 46662). Tym samym konkludując wskazano, iż organ dopuścił się także naruszenia art. 7 k.p.a., zgodnie z którym jest zobowiązany do podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz art. 77 k.p.a., jak również naruszenia art. 107 k.p.a., gdyż decyzja nie spełnia niezbędnych wymogów co do treści. Zarzucono ponadto naruszenie art. 10 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Decyzja jest zgodna z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego oraz przepisom prawa procesowego. Dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych Sąd czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 poz. 1126), który określał, iż właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy orzekające w tej sprawie nakazując skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...]we wsi W. Gmina K. uczyniły to w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek (na żądanie) R. Z. i A. i C. małżonków S. Jak wynika z lektury wniosków skierowanych przez w/w podmioty a przekazanych organom orzekającym małżonkowie S. są właścicielami działek we wsi W. Gmina K. oznaczonych nr [...]i [...]zaś R. Z. na działce nr [...]wybudował dom. Zatem w/w podmioty niewątpliwie posiadają działki graniczące ze sobą lecz nie sposób przyjąć by w/w działki graniczyły z działką skarżącego o nr [...]. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie administracyjnym przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę poza inwestorem przysługuje także a przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (porównaj wyrok NSA z 18 grudnia 2001r. sygn. akt IV SA 6/00 opublikowany w zbiorze LEX nr 80656). Tym samym przymiot strony w postępowaniu o nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. będzie miał przede wszystkim właściciel działki sąsiadującej z tak zainwestowanym terenem. Zauważyć należy, iż jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawą interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W tym aspekcie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnej kontroli ani oceny. Jest to nader istotne uchybienie, albowiem rzutuje bezpośrednio na wynik rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kpa). Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 cyt. ustawy jest sankcją najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne skutki, stąd też organ wszczynając postępowanie w tym przedmiocie winien w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący o wydanie takiej decyzji ma przymiot strony. W rozpoznawanej sprawie co już wyżej zauważono postępowanie wszczęto na żądanie podmiotów, które nie legitymują się przymiotem strony w "postępowaniu rozbiórkowym" gdyż nie są właścicielami działek sąsiadujących z terenem zainwestowania w tej sprawie. Natomiast organy wyraźnie podkreśliły, iż postępowanie w tej sprawie wszczęto na żądanie małżonków S. i R. Z. Tym samym niesporne jest, że w niniejszej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić gdyby organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek bezpośredniego sąsiada skarżącego a więc podmiotu do tego legitymowanego. Po ustaleniu, iż zawiadamiający nie jest stroną tego postępowania organ nadzoru mógł bowiem potraktować pisma w/w podmiotów jako skargę powszechną w trybie Działu VIII kpa i wszcząć postępowanie z urzędu. Tak się jednak nie stało albowiem postępowanie w tej sprawie wszczęto na wniosek i to podmiotu który nie był do tego legitymowany. Tym samym skoro postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym lub uprawnieniem w zakresie nakazu rozbiórki to postępowanie takie winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 kpa , gdyż brak żądania legitymowanego podmiotu też przesądza o bezprzedmiotowości takiego postępowania. Organ odwoławczy również pominął tę kwestię w swych rozważaniach. Natomiast istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie (oraz skierowana do tej osoby), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które nie powinno się w ogóle toczyć. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie usunął naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji tym samym wydał decyzję również naruszającą prawo. Jednocześnie należy wyjaśnić w tej sprawie, iż nie jest możliwe przyjęcie tezy, iż postępowanie wszczęte na "żądanie" tj. na wniosek podmiotu nie legitymowanego przekształciło się następnie w postępowanie wszczęte z urzędu gdyż postępowanie albo wszczynane jest z urzędu bądź na wniosek a w sprawie zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane obu trybów jest dopuszczalne wybierając jeden z nich. Tym samym wobec naruszenia przepisów art. 6, 7, 28, 61 § 1, 77 § 1, 80, 105 § 1, 138 § 1 pkt 1 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy należało tak wydane decyzje wyeliminować z obrotu prawnego wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 pkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji i skutki nieodwracalne, które jej wykonanie mogłoby wywołać na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.