II SA/Wr 357/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia 21 listopada 2001 r., złożonym w tym samym dniu w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. A. G. wystąpił o "ponowne rozpatrzenie o zasiłku przedemerytalnym i doliczenie do stażu pracy". Do wniosku dołączył zaświadczenia PUP w K. z dnia 21 listopada 2002 r., stwierdzające okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych w okresach od 3 kwietnia 1996 r. do 2 czerwca 1996 r., od 7 kwietnia 2000 r. do 16 kwietnia 2000 r., od 7 listopada 2000 r. do 31 grudnia 2000 r. oraz od 1 stycznia 2001 r. do 27 października 2001 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) w zw. z art. 37j ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), Starosta [...] orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu, przytaczając treść przepisu art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, powołanej jako podstawa prawna decyzji, podał, iż udokumentowany okres zatrudnienia A. G., który zarejestrował się w dniu 31 grudnia 2001 r. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, wynosi łącznie 28 lat, 11 miesięcy i 21 dni, w tym 18 lat, 10 miesięcy i 29 dni w warunkach szczególnych, natomiast po doliczeniu okresu ostatnio pobieranego zasiłku dla bezrobotnych od 7 listopada 200 r. do 27 października 2001 r., łączny okres zatrudnienia wynosi 29 lat, 9 miesięcy i 16 dni zamiast wymaganych 30 lat, co skutkuje odmową przyznania zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji A. G. podniósł, iż po rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 31 grudnia 2001 r. wnosił o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, jednak otrzymał decyzję odmowną, którą doręczono pod koniec kwietnia 2002 r., natomiast odwołanie, jakie wniósł od tej decyzji nie zostało rozpatrzone, a dopiero w dniu 19 grudnia 2002 r. otrzymał decyzję z dnia [...], od której się odwołuje. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił, że wadliwie został wyliczony staż pracy na dzień 31 grudnia 2001 r. i domagał się doliczenia dwumiesięcznego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego od dnia 4 kwietnia 1996 r. do 6 czerwca 1996 r. Argumentował, iż w przypadku doliczenia tego okresu do stażu pracy posiadałby prawo do dochodzonego zasiłku przedemerytalnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że A. G., zarejestrował się w dniu 31 grudnia 2001 r. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, a złożony przez niego w dniu 10 stycznia 2002 r. wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego został rozpatrzony odmownie decyzją Starosty [...] z dnia 14 lutego 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2002 r., nr [...]. Wniosek z dnia 21 listopada 2002 r. był ponownym wnioskiem i przez organ pierwszej instancji został rozstrzygnięty decyzją, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stąd jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., co obliguje organ odwoławczy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania. Przywołał orzeczenia sądowe na poparcie swojego stanowiska. W skardze na powyższą decyzję A. G. podnosił, że przez organ odwoławczy nie został uwzględniony fakt, iż w terminie do 31 grudnia 2001 r. złożył nowy wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego po przepracowaniu nowego okresu, który nie był przedmiotem rozpoznania przy wydawaniu decyzji z dnia 3 kwietnia 2002 r., zatem nie może być mowy o res iudicata. Ponadto powtórzył podawane już w odwołaniu zarzuty, dotyczące nierozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji z dnia 23 kwietnia 2002 r. oraz faktu niezaliczenia przez organ pierwszej instancji do ustalonego stażu pracy okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 4 kwietnia 1996 r. do 6 czerwca 1996 r., co miałoby wpływ na uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podawaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Ocena dokonana pod tym kątem prowadzi do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Z uwagi na to, że w sprawie wydano wiele aktów administracyjnych oraz z powodu powtarzania przez skarżącego zarzutów dotyczących braku rozpatrzenia wniesionego odwołania, na wstępnie należy sprecyzować zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie i w związku z tym podkreślić, że kontrolą tą objęte jest postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Z pewnością zatem nie mogą zasługiwać na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnoszące się do postępowania dotyczącego innych świadczeń, w szczególności świadczenia przedemerytalnego. Podkreślić trzeba, że zasiłek przedemerytalny oraz świadczenie przedemerytalne to dwa odrębne rodzaje świadczeń, które unormowane były przepisami art. 37 j oraz art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. W powołanych przepisach ustawodawca przewidział odmienne wymogi co do wieku oraz okresu zatrudnienia wymaganego do ich przyznania, a także odmienne zasady wyliczania wysokości każdego z tych świadczeń, co uzasadniało konieczność prowadzenia odrębnych postępowań w przedmiocie przyznania każdego z nich. Jak wynika z lektury akt sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, odmawiając jednocześnie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadzie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponieważ w piśmie z dnia 10 stycznia 2002 r., kierowanym do Wojewody [...], A. G. wskazywał na posiadanie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego od dnia 31 grudnia 2001 r., decyzją Starosty [...] z dnia 14 lutego 2002 r., nr [...], orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, wskazując okresy, które nie zostały uwzględnione do stażu pracy, wśród których wymieniono okres zatrudnienia od 1 grudnia 2001 r. do 29 grudnia 2001 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy. Od decyzji tej skarżący w dniu 28 lutego 2002 r. wniósł odwołanie, które zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 2002 r., nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2002 r. za pisemnym pokwitowaniem. Ponadto organ odwoławczy stwierdziwszy, że w odwołaniu zawarty został również wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, wniosek w tym zakresie przekazał według właściwości Staroście [...], który decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r., nr [...], odmówił przyznania prawa do tego świadczenia. Od decyzji tej A. G. wniósł odwołanie nadane w dniu 2 maja 2002 r. W aktach sprawy brak jest decyzji dotyczącej rozpatrzenia tego odwołania. W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego zostało zakończone doręczoną stronie ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2002 r., nr [...]. W aktach sprawy brak jest dowodu aby decyzja ta została wzruszona, zatem należy przyjąć, że nadal funkcjonuje ona w obrocie prawnym. Przystępując w tym stanie rzeczy do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wskazać przyjdzie, że powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stanowi, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady postępowania odwoławczego, którego istotą jest obowiązek organu odwoławczego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Określa bowiem uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej bez rozstrzygania sprawy pod względem merytorycznym, przy czym uprawnienie to ograniczone jest kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, którego przesłanką jest bezprzedmiotowość postępowania przed tym organem. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji przez organ odwoławczy sprowadza się do przypadków, gdy brak jest podstaw do rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź w drodze postępowania administracyjnego czy też danego postępowania administracyjnego. Jako przykłady bezprzedmiotowości postępowania w doktrynie i orzecznictwie wymienia się sytuacje, gdy decyzja pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, została wydana w sprawie, w której jest niedopuszczalna droga administracyjna, bądź została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996, str. 589-590, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81745). Częściowo zatem podstawy decyzji kasacyjnej pokrywają się z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji wynikającymi z art. 156 § 1 K.p.a. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest powszechnie aprobowany pogląd, że "organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81, ONSA z 1981 r., nr 1, poz. 21). Oznacza to, że ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § l pkt 2 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym nie może dojść do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż taka możliwość nie została dopuszczona przez ustawodawcę w tym przepisie. W tym przypadku, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine, organ odwoławczy jest obowiązany skasować decyzję organu pierwszej instancji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W związku z tym przyjąć trzeba, że wydanie w takich sytuacjach przez organ odwoławczy któregokolwiek z pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych przepisem art. 138 K.p.a., tj. decyzji merytorycznej, merytoryczno-reformacyjnej czy kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jej przez organ pierwszej instancji, należałoby uznać za rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnych, Acta Universitatis Wratislaviensis, Wrocław 1986, str. 128). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego było już raz przedmiotem postępowania administracyjnego i postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia 3 kwietnia 2002 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym i okoliczność ta - do czasu jej ewentualnego wyeliminowania w trybach przewidzianych przepisami prawa - stanowi przeszkodę do wszczęcia kolejnego postępowania i rozstrzygania w tej samej sprawie, korzystającej z powagi rzeczy rozstrzygniętej. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 1998 r. (sygn. akt I SA 652/98, System Informacji Prawnej LEX nr 45787) "zakres powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o konkretną podstawę prawnomaterialną, pod względem przedmiotowym oceniać należy wg zakresu rozstrzygnięcia w niezmienionym stanie faktycznym żądania, którego granice wyznaczają motywy zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przy badaniu ewentualnego naruszenia powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją administracyjną ostateczną należy uwzględniać rzeczywisty przedmiot rozstrzygnięcia, tj. czy od jej wydania nie zaszła tego rodzaju zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mimo tożsamości żądania nowego wniosku, uzasadnia rozpatrzenie tej samej sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym". W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zasadnie zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał, że wobec wcześniejszego, ostatecznego rozpatrzenia sprawy, do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] doszło z naruszeniem powagi rzeczy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w tych samych okolicznościach faktycznych, w tym również – wbrew zarzutom podawanym w skardze - z rozważeniem możliwości uwzględnienia pracy od 1 grudnia 2001 r. do 29 grudnia 2001 r. Z tych względów wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] wyczerpywało przesłankę nieważności wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w myśl którego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, że dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Takie ustalenie obligowało organ odwoławczy do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenia o jej uchyleniu oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji. Analizując nadal zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], stwierdzić jeszcze należy, że uszło uwadze organom obydwu instancji, iż decyzja pierwszoinstancyjna, wydana niewątpliwie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...], co wskazano w treści decyzji, została opatrzona datą wcześniejszą niż data wniosku. Oceniając te wadę należy stwierdzić, iż nieracjonalnym byłoby uznanie, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed złożeniem wniosku i że organ pierwszej instancji działał w tej sytuacji z urzędu. Wadę tę należy zakwalifikować natomiast jako oczywistą omyłkę, która mogła zostać sprostowana przez organ w każdym czasie w trybie art. 113 K.p.a. W tym kontekście, w ocenie Sądu, wadliwość ta jako nieistotna nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało podzielić zasadność stanowiska organu odwoławczego i w następstwie tego oddalić skargę jako nieuzasadnioną, stąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.