II SA/Wr 358/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2021 r. Nr 631/2021 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L., po złożeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w L. kolejnego wniosku w tej sprawie oraz po przeprowadzeniu oględzin w dniach 19.02.2021 r. i 09.03.2021 r., PINB wszczął w dniu 12.03.2021 r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego I instancji w ramach postępowania naprawczego w dniu 25.03.2021 r. wydał postanowienie nr PINB.N2.4010.5.4.2021, którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b. nałożył na inwestora – R. P. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne, która winna zawierać: inwentaryzację budowlaną pełnobranżowa wykonanych robót wraz z opisem technicznym i rysunkami zastosowanych rozwiązań technicznych, jak również z wykazaniem, że przebudowa nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec innych użytkowników budynku; zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych tj. konstrukcyjnych, instalacyjnych i kominiarskich, doprowadzających wykonane prace do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie organ wstrzymał prowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowienie to zostało zaskarżone przez R. P., który powołał się na fakt umorzenia w styczniu 2020 r. postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie przebudowy mieszkania na dwa odrębne lokale mieszkalne. Z uwagi na powyższe autor zażalenia wniósł o umorzenie postępowania bez konieczności wykonania ekspertyz. DWINB postanowieniem z 09.06.2021 r. (nr 631/2021), wydanym na postawie art. 132 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia DWINB przedstawił przebieg postępowania i poczynione dotychczas ustalenia. W tym zakresie stwierdził, że PINB dla miasta Legnicy dwukrotnie wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w takim samym zakresie i przedmiocie. Organ I instancji wszczął 29.01.2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...] w L., w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że postępowanie w takim samym przedmiocie już się toczyło. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 09.12.2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa lokale mieszkalne w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb S.), które następnie ostateczną decyzją z 27.01.2020 r. umorzył jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że decyzja administracyjna jest wydawana po zakończeniu wszystkich czynności procesowych i kończy definitywnie sprawę. Powoduje to brak możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji administracyjnej zwłaszcza poprzez przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie administracyjnej. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. DWINB przy tym wskazały, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do wniosku zmierzającego do wszczęcia po raz kolejny postępowania w tej samej sprawie, według DWINB, zastosowanie musi znaleźć art. 61 a § 1 zdanie 1 k.p.a. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Opisane wyżej postanowienie zostało zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Autor skargi wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek braku w ocenie technicznej opinii o instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej a tym samym braku projektu w tych branżach. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie sygnalizując zawarcie wyczerpującego stanowiska w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stanowisko takie wynika z okoliczności nie ujętych w skardze. Na taką ocenę Sądu wpływ miały nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu drugoinstancyjnym. Przede wszystkim należy podkreślić, że regulowana przepisem art. 50 u.p.b. instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 tego aktu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma zatem charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Z treści art. 50 ust. 4 u.p.b. wynika, że po upływie zakreślonego w nim terminu (o ile nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 u.p.b.) postanowienie to traci ważność, a więc zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego wolą ustawodawcy. Utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. po upływie dwóch miesięcy od doręczenia jego stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, podyktowana jest charakterem tego aktu prawnego, który ma charakter krótkotrwały i nie może tamować realizacji inwestycji gdy właściwy organ nie zdecyduje się na wydanie stosownej decyzji (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z 26.02.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 683/12). Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika aby PINB dla miasta Legnicy wydał jakąkolwiek decyzję z art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1 u.p.b. Biorąc natomiast pod uwagę datę najpóźniejszego doręczenia postanowienia PINB dla miasta Legnicy z 25.03.2021 r., tj. 07.04.2021 r. (ZGM w Legnicy) należy stwierdzić, że dwumiesięczny termin ważności postanowienia upłynął 7.06.2021 r. Taki stan rzeczy obligował organ II instancji, w dacie orzekania, tj. 09.06.2021 r., do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia postępowania zażaleniowego, ponieważ zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak ważności aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie (tak też NSA w wyroku z 07.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, a także WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.06.2021r., sygn. akt II SA/Wr 157/21). Niezależnie od powyższego przyjdzie również zauważyć, że organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonego do sądu postanowienia przyjął przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z literalnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany wyłącznie wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać taką decyzję, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Ponadto z literalnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej winno wiązać się z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może ograniczyć się tylko do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale powinien jednocześnie orzec o przekazania sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W przypadku zaskarżonego postanowienia organ II instancji orzekł - na wskazanej podstawie prawnej - tylko o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Z przedstawionych względów wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. rozstrzygnięcie DWINB jest rozstrzygnięciem nie tylko niekompletnym i faktycznie nieznanym w obowiązującej procedurze administracyjnej ale przede wszystkim nie znajdującym zastosowania w rozpatrywanym przypadku. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia DWINB stwierdził przy tym, że wobec złożenia wniosku zmierzającego do wszczęcia po raz kolejny postępowania w tej samej sprawie, zastosowanie powinien znaleźć art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe wskazuje, że organ II instancji oczekuje wydania przez organ I instancji postanawiania odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Tym samym została spełniona przesłanka w postaci zaistnienia innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Stanowisko organu odwoławczego i w tym zakresie okazało się błędne. Przyjdzie zauważyć, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczone do sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania administracyjnego. Użyte w tym przepisie wyrażenie "nie może być wszczęte" odnosi się do sytuacji wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Tylko na tym etapie, w przypadku stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną oraz powtórnym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, istnieje możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy doszło już do wszczęcia postępowania administracyjnego, wówczas w przypadku stwierdzenia naruszenia powagi rzeczy osądzonej, organ I instancji powinien zakończyć prowadzone postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości w całości, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przyjdzie w końcu stwierdzić, że w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie art. 138 k.p.a., daje organowi II instancji kompetencje kasacyjne, ale dotyczy to wyłączenie przypadku wydania postanowienia na postawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że wówczas ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszania postępowania, wystarczające będzie wyłączenie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 746). W przypadku zaś stwierdzenia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, koniecznym będzie umorzenie postępowania w I instancji. Ten ostatni przypadek nie dotyczy sytuacji umorzenia postępowania I instancji przez organ II instancji w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie incydentalne wydane w toku postępowania. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, pomimo tego że stanowi jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 u.p.b., ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania. Ta decyzja jednak odnosić musi się do sprawy, a nie do kwestii "wpadkowej". Umorzenie w takim przypadku postępowania pierwszej instancji stanowiłoby nie tylko naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. ale także prowadzi do sytuacji, w której organ II instancji umarzałby postępowanie pierwszej instancji, nie w formie decyzji, ale postanowienia. W świetle zaprezentowanych wywodów postanowienie DWINB uchylające zaskarżone postanowienie PINB dla miasta Legnicy zapadło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkować musi uwzględnieniem skargi. Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, że z przedstawionych względów nie była możliwa merytoryczna ocena twierdzeń skargi. Na obecnym etapie postępowania wypowiedzenie się na temat prawidłowości umorzenia postępowania decyzją z 27.01.2020 r. byłoby przedwczesne. Wymaga to zainicjowania odrębnego postępowania (z urzędu lub na wniosek strony) i w zależności od wyników dokonanej w tym zakresie oceny zakończenia postępowania weryfikacyjnego stosowną decyzją administracyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą stronę wpisu sądowego. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.