II SA/Wr 36/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 marca 2000 r. J. W. zgłosił przystąpienie do wykonania robót budowlanych w istniejącym garażu. Roboty obejmowały naprawę ścian (przemurowania), wymianę bramy wjazdowej, naprawę dachu (uszkodzonych elementów), wykonanie nowego pokrycia dachowego, w tym rynien i rur spustowych. Nadto strona zgłosiła zamiar wykonania robót tynkarskich i naprawę posadzki. W wyniku przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2000 r., przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], kontroli stwierdzono, iż na nieruchomości o nr nr ewidencyjnych [...] i [...], zlokalizowanej w N. przy ul. [...], znajdują się – oprócz budynku mieszkalnego – boksy garażowe, z których wyższy jest remontowany. Podstawowe roboty budowlane, a to: roboty murowe, nowa konstrukcja dachowa, nadproże nad bramą wjazdową, brama wjazdowa, posadzka z kanałem, zostały wykonane. Po zapoznaniu się z treścią protokołu, E. G. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – oświadczył, iż J. W. buduje w granicy działek nowy garaż z pustaków, wykonał roboty konstrukcyjne (ściany, dach) pod osłoną starej wiaty. Dodatkowo w piśmie z dnia 11 czerwca 2000 r. podniósł, iż nowy garaż ma wysokość ok. 3,5 m, został wykonany bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody sąsiadów. Garaż wybudowano w części starej wiaty, w której ściany były wykonane "z drzewa i płyt a później obrzucone tynkiem – miały być tylko tymczasowe". Wszystkie te twierdzenia można sprawdzić, gdyż "stoi jeszcze druga połowa wiaty, która stanowiła jedną całość". Postanowieniem z [...] nakazano J. W. wstrzymanie prowadzenia dalszych robót ogólnobudowlanych wykończeniowych, zapowiadając jednocześnie, iż w terminie dwóch miesięcy zostanie podjęta stosowna decyzja w sprawie przebudowy garażu. W wyniku interwencji E. G., który zasygnalizował prowadzenie dalszych robót przez J. W., przeprowadzono kolejną kontrolę (14 lipca 2000 r.), podczas której stwierdzono, iż po wydaniu postanowienia [...] wykonano dalsze prace a mianowicie tynki wewnętrzne, posadzkę, zamontowano bramę, zaimpregnowano częściowo konstrukcję drewnianą stropodachu, wykonano tynk elewacji frontowej. Do protokołu dołączono fotografie dostarczone przez E. G. na okoliczność zakresu wykonywanych prac. Zgodnie z wcześniejszą zapowiedzią, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z [...], działając w oparciu o treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – zwanej dalej "Prawo budowlane" – (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), nakazał J. W. rozbiórkę elementów konstrukcyjnych garażu tj. stropodachu, nadbudowanych ścian zewnętrznych i nadproża bramowego, które zostały wykonane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokumentacji projektowej. Prace te – zdaniem organu – wychodziły poza zakres robót objętych zgłoszeniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozpatrzył postanowieniem z dnia [...], nr [...], zażalenie J. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], utrzymując w mocy nakaz wstrzymania prowadzenia dalszych robót wykończeniowych spornego garażu. Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji w przedmiocie rozbiórki elementów konstrukcyjnych garażu na posesji nr [...] w N. przy ul. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i zamiast art. 48 Prawa budowlanego powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 tego prawa. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nie uznał za zgodne z prawdą argumenty podniesione w odwołaniu o braku rozbieżności pomiędzy treścią zgłoszenia a zakresem wykonanych robót, które nie zmieniły konstrukcji obiektu. Za nieistotne uznał twierdzenia, iż obiekt jest przedwojenny, że prace miały na celu zabezpieczenie garażu przed włamywaczami, że pozostają w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenia środowiska lub dóbr kultury, warunków zdrowotno – sanitarnych oraz nie są uciążliwe dla terenów sąsiednich. Organ podkreślił, iż spornych prac nie można zakwalifikować jako remont, który polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Zgłoszenie nie obejmowało rzeczywistego zakresu planowanych robót, gdyż wykonanie nowych ścian, nowej konstrukcji dachowej, nowego nadproża nad bramą wjazdową, osadzenia nowej bramy wjazdowej, wykonanie nowych posadzek, stanowi w praktyce budowę nowego garażu, na co należało uzyskać pozwolenie na budowę. Za "pewną nieprawidłowość" organ uznał powołanie art. 48 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej orzeczonego nakazu rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie dokonano zgłoszenia, zostało wydane postanowienie w oparciu o treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tak więc ewentualną rozbiórkę można było orzec tylko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. W., składając jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący zarzucił, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia oraz narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego też względu skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż otynkował istniejące ściany, zniszczone elementy dachu zastąpił nowymi, wykonał nowe posadzki w miejsce zniszczonych, wymienił bramę, co wiązało się z koniecznością dostosowania do jej wymiarów nowego nadproża. Ten zakres robót został zgłoszony do właściwego organu i mieści się w pojęciu "remont". Strona dodatkowo podniosła, iż garaż był już remontowany wcześniej, bo w latach osiemdziesiątych, jak i dziewięćdziesiątych. Nadto, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do zakresu planowanych prac mógł wystąpić o ich uszczegółowienie, bądź wezwać do uzyskania stosownych pozwoleń. Na dowód swych twierdzeń skarżący przedłożył rachunek za wykonane usługi oraz zdjęcia sprzed i po wykonaniu spornych prac. Przy kolejnym piśmie z dnia 14 lutego 2001 r. J. W. przesłał dwa oświadczenia – W. W. i J. W. na okoliczność tego, iż sporny garaż był użytkowany od wieku lat i dokonywano wcześniej jego remontu. Przesyłając odpowiedź na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż zgłoszenie obejmowało prace remontowe istniejącego obiektu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie obejmując zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych. Tymczasem zgłoszone "przemurowanie" ścian polegało w rzeczywistości na ich całkowicie nowym wykonaniu (w protokole "roboty murowe"), zgłoszona wymiana bramy wjazdowej nie obejmowała wykonania nadproża, które jest elementem konstrukcyjnym. Ponadto nie można interpretować "wymiany dachu" jako wykonania nowego dachu, w tym więźby dachowej. Nadto skarżący nie przedstawił żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę ani też urzędowo potwierdzonego zgłoszenia, które potwierdziłyby fakt dokonywania remontów w latach poprzednich. W aktach sądowych znajdują się oświadczenia trzech świadków: J. B., S. K., E. K., którzy stwierdzają, iż widzieli w dniach 21 i 23 czerwca 2000 r. fakt tynkowania zbudowanej z pustaków ściany, obcinanie końcówek belek z nowego dachu oraz usuwanie starej ściany. Postanowieniem z dnia 19 marca 2001 r., Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., będącej przedmiotem zaskarżenia do Sądu, oraz objętej rozpoznaniem - na mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań koniecznym jest przypomnienie, iż decyzją organu II instancji orzeczono nakaz rozbiórki robót budowlanych wykonanych przez J. W. w oparciu o treść art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zmieniono zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które oparto na treści art. 48 tegoż prawa. Działanie takie należy uznać za niedopuszczalne z kilku powodów. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zastosowanie tego przepisu ma rację bytu jedynie w wypadku gdy organ stwierdzi wykonanie robót budowlanych nie będących budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, o czym wyraźnie stanowi treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który odnosi się do przypadków "innych niż określone w art. 48". Z powyższego wynika, że zakresy unormowań zawartych w art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie nakładają się na siebie, dotyczą odrębnych stanów faktycznych. O ile regulacja przepisu pierwszego nakłada na sprawę samowoli budowlanej sankcję w postaci bezwarunkowej rozbiórki budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego, to prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o których mowa w przepisie drugim, może – pod pewnymi warunkami – doprowadzić do ich legalizacji. Organy obu instancji powinny zatem wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Od tych ustaleń bowiem będzie zależało zakwalifikowanie przeprowadzonych prac do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50, bądź art. 48 Prawa budowlanego. Przy dokonywaniu powyższej oceny pomocną będzie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998/1/3) oraz uchwała składu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99 (ONSA 2000/4/133). Powiedziane dotychczas przesądza o tym, iż orzeczenie przez organ I instancji nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wyłącza możliwość orzeczenia przez organ odwoławczy rozbiórki w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja podjęta w takich okolicznościach, wobec odmienności stanów faktycznych określonych w powołanych przepisach, jest wadliwa z tej przyczyny, że została wydana w zakresie nie objętym postępowaniem odwoławczym, czyli z pominięciem przedmiotu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przedmiotu zaskarżenia. Jej wadliwości należy upatrywać także w tym, że z wyraźnym naruszeniem treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego została wydana po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a ponadto organ nie rozważył, czy sporne roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie wyjaśniono w sposób dostateczny czy i ewentualnie które z wykonanych robót objęte były zgłoszeniem. Co więcej, wątpliwym pozostaje i to, jakie w ogóle prace zostały wykonane. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że analiza treści dwóch decyzji w zakresie tzw. samowoli budowlanej prowadzi do sprzecznych wniosków. Raz zarzuca się J. W., że bez koniecznego pozwolenia wykonał stropodach, nadproże bramowe oraz że nadbudował ściany zewnętrzne, innym razem – w decyzji II instancji – mówi się m.in. o wykonaniu całych nowych ścian, wykonaniu nowych posadzek i osadzeniu nowej bramy wjazdowej. Na marginesie zauważyć trzeba, że niektóre z tych robót wynikały wprost ze zgłoszenia. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w osnowie swej decyzji wyraził wolę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem zastosowanej podstawy prawnej, a mimo to uzasadnienie decyzji wyraźnie rozmija się z ustaleniami organu I instancji. Skoro organ odwoławczy odmiennie ocenił rodzaj (charakter) wykonanych prac a także ich zakres, gdyż ostatecznie stanął na stanowisku, że wybudowano zupełnie nowy obiekt, zagadką pozostaje nie tylko powód, dla którego zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia ale również i to, które elementy pierwszoinstancyjnej decyzji utrzymał w mocy. Przy tak rozbieżnych ustaleniach i wywodach zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z całą pewnością jest chybiona. W tych okolicznościach nie można też precyzyjnie ustalić zakresu nałożonego na stronę obowiązku wykonania prac rozbiórkowych. Nie są to jedyne wadliwości jakie Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie. Zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ I instancji, poza wskazanym już wyżej, niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, popełniły błąd polegający na braku rozważenia zgromadzanego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 107 § 3 k.p.a. organy nie poddały analizie zgromadzonych dokumentów, nie wyjaśniły stronom, na których dowodach opierają swe twierdzenia, którym z dowodów odmówiły wiarygodności i dlaczego. Poczyniona uwaga dotyczy zarówno dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, jak i obszernego materiału dowodowego przedstawionego przez E. G., który zainicjował postępowanie organów nadzoru. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że każde rozstrzygnięcie, zwłaszcza nakładające na stronę określone obowiązki, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczna decyzja jest ich logiczną konsekwencją (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 79/94). Zaniechanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w efekcie, w niniejszej sprawie, wpłynęło w istotny sposób na jej wynik. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję a także decyzję organu I instancji uchylić. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.