II SA/Wr 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. O. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB) zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia[...] r., nr[...], po rozpatrzeniu zażalenia M. Z., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej - PINB) z dnia[...]r., nr[...], którym zawieszono postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu zamykającego przestrzeń pomiędzy murem oporowym a zespołem czterech garaży położonych przy ul. O. P. [...] w T. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco. Na skutek wniosku M. Z. PINB w T. pismem z dnia 12 sierpnia 2010 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] przy ul. O. P. w T. Jednocześnie poinformowano uczestników postępowania o czynności dowodowej w postaci oględzin, jaką organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 24 września 2010 r., dokumentując to stosownym protokołem oględzin. Dalsze poczynania organu ukierunkowane na ustalenie stanu faktycznego związanego z przedmiotową inwestycją polegały w szczególności na prowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków, występowaniu do innych organów administracyjnych z żądaniem udzielenia informacji oraz wzywaniem stron postępowania do przedłożenia określonych dokumentów. Ustalenia organu nie dały jednak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż uznano, że istnieje konieczność jednoznacznego określenia poprawności zamierzenia inwestycyjnego w sensie formalnoprawnym jak też technicznym. W związku z powyższym w dniu [...]r. wydano postanowienie nr[...], którym w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożono solidarnie na Z. O. i M. Z., (współwłaścicieli obiektu), obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 120 dni od dnia otrzymania postanowienia dokumentacji określającej czynności faktyczne, bądź roboty budowlane zmierzające do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w postaci: 1. Ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu wykonanej przez osobę uprawnioną, posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe i legitymującą się stosownym wpisem na listę samorządu zawodowego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane określającą: - zgodność wykonania przedmiotowej budowli z przepisami, normami i sztuką budowlaną, - wpływ zrealizowanej inwestycji na bezpieczeństwo ludzi lub mienia na terenach sąsiednich oraz pogorszenie warunków zdrowotnych, środowiskowych lub użytkowych dla otoczenia w kontekście zachowania wymagań podstawowych, - wnioski i zalecenia do wykonania, 2. Pisemną informację właściwego organu o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego obiektu. Wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego terminu na realizację nakazu, do adresatów postanowienia zostało skierowane wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku, które również nie przyczyniło się do sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów. Działania stron, co wynika z akt administracyjnych, ograniczały się do prowadzenia korespondencji z organem, przeglądania akt sprawy oraz przedkładania kopii dokumentów archiwalnych związanych z zamierzeniem inwestycyjnym. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2012 r. Z.O. wystąpił do organu I instancji z żądaniem zawieszenia postępowania. Przesłanką, na jaką powołał się wnioskodawca było wskazanie, że wykonanie ekspertyzy możliwe jest jedynie pod warunkiem sprawdzenia konstrukcji nośnych, co z kolei wiąże się z "użyciem specjalistycznego sprzętu dla odsłonięcia posadowionych w ziemi elementów, na co zgody nie wyraża współwłaściciel nieruchomości M. Z. PINB w T. w dniu [...]r. wydał postanowienie nr[...] , którym zawiesił postępowanie w ww. sprawie ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego jakim jest sądowe upoważnienie wnioskodawcy do dokonania czynności zmierzających ostatecznie do wykonania nałożonych obowiązków. Na skutek zażalenia M. Z. na powyższe postanowienie DWINB w dniu [...]r. wydał postanowienie nr [...] , którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji nie podzielił stanowiska PINB w T. uznając je za przedwczesne i jednocześnie dopatrzył się uchybień w zakresie dostatecznego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy okoliczności opisanych we wniosku. Ponownie przystępując do rozpoznania wniosku organ nadzoru budowlanego I instancji wezwał Z.O. do przedłożenia dowodów na okoliczność prowadzonej, przed sądem cywilnym sprawy dotyczącej sądowego upoważnienia do dokonania czynności wynikającej z nałożonych obowiązków oraz do przedłożenia pełnomocnictwa w zakresie umocowania w przedmiotowej sprawie radcy prawnego A. Ś. Ponadto w ramach gromadzenia dowodów potwierdzających lub zaprzeczających zasadności wniosku pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. skierowano do Sądu Rejonowego w T. prośbę o udzielenie informacji dotyczącej etapu sprawy w przedmiocie udzielenia zgody zastępczej, o której mowa we wniosku. W ramach prowadzonych czynności wyjaśniających do organu wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w T. z dnia 22 kwietnia 2013 r. informujące, iż zgoda na dokonanie czynności nie została jeszcze udzielona, natomiast sprawa jest w toku. Z kolei Z.O. przedłożył organowi pełnomocnictwo jakiego udzielił radcy prawnemu Panu A.S. oraz kopię wniosku z dnia 3 lutego 2013 r. z prezentatą Sądu Rejonowego w T. z dnia 4 lutego 2013 r. oraz kopię pisma z dnia 27 listopada 2012 r. nie zawierającą potwierdzenia jego złożenia. Opierając się na dodatkowo zebranym materiale dowodowym PINB w T. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym wskazując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego jakim jest sądowe upoważnienie wnioskodawcy do dokonania czynności zmierzających ostatecznie do wykonania nałożonych obowiązków. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawie występuje obligatoryjny przypadek zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienia zagadnienia wstępnego jakim jest udzielenie zgody zastępczej na wykonanie prac, które przez ewentualną groźbę naruszenia konstrukcji może rodzić dla wnioskodawcy negatywne konsekwencje. Brak oceny technicznej skutkować będzie niemożnością podjęcia postępowania legalizacyjnego, a tym samym wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. PINB przywołał zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. obligującą organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązek zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych okolicznościach przyjęto, że organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie udzielenia wnioskodawcy zgody zastępczej na dokonanie określonych czynności, natomiast wynik postępowania uznano za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe postanowienie w drodze zażalenia oprotestował uczestnik postępowania M. Z. wnosząc o jego uchylenie i ,,nadanie sprawie właściwego biegu". Podniesiono zarzut naruszenia przepisów k.p.a., a to: art. 6, 7, 77, 80, 97 § 1 pkt 4, art. 123, a także art. 81 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 6 kodeksu postępowania cywilnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W szerokiej argumentacji dotyczącej podniesionych zarzutów kwestionowano m.in. prawidłowość prowadzonego postępowania co do podstaw prawa materialnego, pominięcie w toku postępowania wniosków M. Z., słuszność nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, poprawność zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w ocenie autora zażalenia nie występują przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed rozpoznaniem zażalenia DWINB pismami z dnia 5 sierpnia 2013 r. i z dnia 7 października 2013 r. występował do Sądu Rejonowego w T. z zapytaniem, czy postępowanie o sygn. akt I Ns 454/10 prowadzone przez I Wydział Cywilny Sądu Rejonowego w T.o zezwolenie na dokonanie czynności, zostało rozszerzone, a tym samym obejmuje również czynności nałożone postanowieniem PINB w T. z dnia [...]r., nr [...] w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej garażu zamykającego przestrzeń między murem oporowym a zespołem czterech garaży, w ciągu obiektu budowlanego zlokalizowanego w T. na działce nr [...] AM-[...] przy ul. O. P.[...]. W odpowiedzi na zapytanie udzielonej pismem z dnia 16 października 2013 r. podano informację, iż w sprawie wniosku Z. O. przy udziale M. Z. o zezwolenie na dokonanie czynności, prowadzone przez sąd postępowanie nie obejmuje zgody na przedłożenie ekspertyzy technicznej garażu zamykającego przestrzeń między murem oporowym a zespołem czterech garaży. Następnie w dniu 5 listopada 2013 r. DWINB wydał postanowienie nr[...] , którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzono opis zasadniczych zdarzeń zaistniałych w toku postępowania przytaczając również ustawowe przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej odwołano się do podstawy zawieszenia postępowania przyjętej przez organ nadzoru budowlanego I instancji w postaci toczącego się przed Sądem Rejonowym w T. postępowania, o sygn. akt I Ns 454/10, w ramach którego Z.O. przedłożył wniosek z dnia 27 listopada 2012 r., w którym wskazano, iż w celu wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr[...] , w związku z brakiem zgody współwłaściciela nieruchomości M. Z. na wykonanie tych obowiązków, osoby uprawnione muszą uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli, ze względu na konieczność ingerencji specjalistycznego sprzętu dla dokonania oględzin i pomiarów konstrukcji obiektu. Merytorycznie odnosząc się do sprawy zauważono, iż obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przyjęto, że musi zaistnieć bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Na kanwie przytoczonej zasady organ odwoławczy uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu postępowanie prowadzone przez Sąd Rejonowy w T. (sygn. akt I NS 454/10), nie obejmuje zgody na wykonanie i przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego garażu zamykającego przestrzeń pomiędzy murem oporowym a zespołem czterech garaży, wykonanych w obrębie działki nr [...] AM [...] w T. Stanowisko takie organ wywiódł z pisma sądu z dnia 16 października 2013 r. jakie otrzymał w ramach prowadzonej z nim korespondencji. W oparciu o przedmiotowe pismo DWINB stwierdził, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie budowy garażu zamykającego przestrzeń między murem oporowym a zespołem czterech garaży wykonanych w obrębie działki nr [...] AM[...], przy ul. O. P. [...] w T. Powyższe rozstrzygnięcie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oprotestował Z.O. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na naruszeniu art. 10 § 1, art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak stosownych ustaleń oraz niezapewnienie stronie możliwości przedstawienia wyjaśnienia dotyczącego zasadności wniosku składanego do Sądu Rejonowego w T. W zakresie przepisów prawa materialnego podniesiono szereg zarzutów sprowadzających się w istocie do braku ustaleń przez organ odwoławczy ,,właściwości prawnej uczestnika postępowania M.Z.". Skarżący motywując swoje żądania powołał się na ciążący na współwłaścicielach nieruchomości obowiązek wynikający z postanowienia PINB w T.oraz niemożliwość jego realizacji wobec braku zgody M. Z. Dalej podał, że w celu wykonania nakazu złożył w Sądzie Rejonowym w T. stosowny wniosek celem uzyskania zgody zastępczej na wykonanie czynności prowadzących do sporządzenia ekspertyzy technicznej. Autor skargi jako błędne uznał rozpoznanie sprawy przez DWINB wskazując na nieprawidłową ocenę zakresu wniosku skierowanego do sądu powszechnego, z którego wywiedziono, że sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w T. nie obejmuje zgody na przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu i pozostają one bez wpływu na treść tego postanowienia. Na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. M. Z. przedłożył pismo procesowe, w którym stanowisko organu II instancji zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu uznał za zasadne i zasługujące na uznanie. Czynności dowodowe przeprowadzone przez organ ocenił jako prawidłowe, gdyż pismo sądu z dnia 16 października 2013 r. zawiera jego zdaniem informacje adekwatne do zapisu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Do pisma załączono kserokopie korespondencji pomiędzy DWINB i Sądem Rejonowym w T. oraz protokołu z rozprawy z dnia 5 lutego 2013 r. Nadto na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu na okoliczność złożenia do Sądu Rejonowego w T. wniosku o wyrażenie zgody zastępczej Z. O. podał, że wniosek taki został złożony w dniu 27 listopada 2012 r.. Z kolei M. Z. oświadczył, że zgodnie z protokołem rozprawy Sądu Rejonowego w T. z dnia 5 lutego 2013 r. wniosek o upoważnienie do dokonania czynności nie został rozpoznany. Dodatkowo wskazał, że wniosku z dnia 27 listopada 2012 r. jako uczestnik postępowania przed Sądem Rejonowym w T. nie otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, stąd też zaskarżone postanowienie zostało uchylone. Wyjaśniając motywy podjętego wyroku należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie DWINB, którym uchylono postanowienie PINB w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, że organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazał przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Treść art. 144 k.p.a. odsyła w zakresie zażaleń do odpowiednich przepisów dotyczących odwołań, a z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie DWINB korzystając z uprawnienia wynikającego z przywołanego normatywu ograniczył się wyłącznie do uchylenia w całości postanowienia organu I instancji. Co do rozstrzygnięć nie kończących sprawy lecz wydawanych w toku postępowania, sądownictwo administracyjne przychyla się do prawidłowości takiej sentencji, dość wskazać przywołane przez organ odwoławczy orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 797/12), podzielane przez skład orzekający. Niemniej jednak uchylenie przez DWINB oprotestowanego poprzez złożone zażalenie postanowienia organu I instancji, w ocenie Sądu, nie znajduje odpowiedniego poparcia w materiale dowodowym sprawy, w tym w szczególności w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ odwoławczy. Przypomnieć należy, że organy administracyjne procedując z zakresie zawieszenia postępowania analizowały stan faktyczny na tle art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., który warunkuje zawieszenie postępowanie od ustalenia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tak też zawieszenie postępowania w trybie przywołanego normatywu uzależnione jest od kumulatywnego wystąpienia następujących przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje ścisły związek przyczynowy zaś zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Ocena ziszczenia się ustawowych przesłanek umożliwiających zawieszenie postępowania przeprowadzona przez organy decyzyjne I i II instancji okazuje się diametralnie różna. Jakkolwiek istotą prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego postępowania jest zbadanie możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami technicznymi, czy nawet potwierdzenia prawidłowości zrealizowania obiektu budowlanego, przy ocenie zaskarżonego do Sądu postanowienia, przy uwzględnieniu kryterium legalności, nie można tracić z pola widzenia charakteru, jaki ma rozstrzygnięcie organu II instancji, a mianowicie uchylenia wydanego przez PINB w T. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowaniu ma stricte procesowy charakter. PINB stwierdził, że realizacja obowiązku, jaki został solidarnie nałożony na uczestników postępowania warunkowana jest rozstrzygnięciem kwestii wstępnej przez sąd powszechny. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska, aż dwukrotnie uchylając postanowienia organu I instancji, wskazując na brak dostatecznych dowodów wskazujących na zawisłość sprawy w Sądzie Rejonowym w T. Jakkolwiek uchylając postanowienie z 2012 r. DWINB dostrzegł braki w materiale dowodowym, uchylając z tej samej przyczyny kolejne postanowienie przeprowadził on postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Oczywiście sam kierunek działań organu II instancji zasługuje na aprobatę, ponieważ po pierwsze organ odwoławczy jest uprawniony do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a po wtóre realizuje on w ten sposób procesową zasadę szybkości postępowania. Opierając się jednak na materiale dowodowym zebranym w przedłożonych aktach administracyjnych, zdaniem Sądu powstała uzasadniona wątpliwość, co do słuszności stanowiska wypracowanego przez organ II instancji. Po skierowaniu zapytania do sądu powszechnego DWINB doszedł bowiem do przekonania, że w Sądzie Rejonowym w T. nie jest prowadzone postępowanie dające podstawę do zawieszenia postępowania. PINB w T. pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. zwrócił się z zapytaniem o obecny etap sprawy związanej z uzyskaniem tzw. zgody zastępczej i w związku z tym, wobec odpowiedzi sądu z dnia 22 kwietnia 2013 r., że sprawa nie została rozpoznana i jest w toku zawiesił postępowanie. Z kolei DWINB zadając pytanie do tego sądu, co zresztą czynił dwukrotnie, w ramach własnych czynności wyjaśniających, dopytywał się czy postępowanie zostało rozszerzone o czynności nałożone postanowieniami PINB. Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się zarówno, co prawda pozbawiony prezentaty wniosek z dnia 27 listopada 2012 r., ale też kopia pisma Z. O., (tym razem z prezentatą), z dnia 3 lutego 2013 r., w którym zwraca się on do sądu nawiązując do wniosku z dnia 27 listopada 2012 r. Już z tych okoliczności wynika, że z dużym prawdopodobieństwem wniosek o rozszerzenie powództwa dający podstawę do zawieszenia postępowania do sądu faktycznie wpłynął. W tych okolicznościach sprawy Sąd przyjął, że organ odwoławczy podejmując się w ramach postępowania zażaleniowego czynności wyjaśniających przeprowadził je, co najmniej mało wnikliwie i wydaje się, że doszedł do błędnych ustaleń, które stały się podstawą wydanego postanowienia o charakterze reformacyjnym. Podkreślenia wymaga, że kierowane do sądu powszechnego zapytania traktowały o czynnościach nałożonych postanowieniem PINB w T. Na postawione w tym względzie pytanie Sąd Rejonowy w T. podał, że postępowanie nie obejmuje zgody na przedłożenie ekspertyzy. Z kolei pisma procesowe Z. O. nie dotyczą tyle wykonania postanowienia PINB czy przedłożenia ekspertyzy, co zgody na wejście na nieruchomość osób uprawnionych i przeprowadzenie czynności związanych z samym sporządzeniem ekspertyzy. Tak więc korespondencja pomiędzy DWINB a Sądem Rejonowym w T. zdaje się być nieprecyzyjna, gdyż w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego sprawa istnienia zagadnienia wstępnego nie tylko nie została ostatecznie przesądzona lecz nawarstwiły się istniejące już wcześniej wątpliwości. Z tej przyczyny postępowanie drugoinstancyjne pozbawione jest podstawowych cech przewidzianych w przepisach procesowych, w tym zrealizowania przez organ zadania w postaci wnikliwego i wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy. Przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w równym stopniu wiążą zarówno organ I jak i II instancji, obligując je do wszechstronnego zbadania sprawy i oceny materiału dowodowego. Zasada procesowa wynikająca ze wskazanych przepisów w przypadku organu II instancji nabiera jeszcze większego znaczenia, gdy poza analizą przedstawionych mu przez organ I instancji akt administracyjnych prowadzi on własne postępowanie wyjaśniające. Przechodząc do zarzutów skargi wspomnieć trzeba, że w samej skardze wyraźnie wskazano nieprawidłowości na poziomie organu odwoławczego, jednak organ nie rozważył tej sprawy nie tylko w trakcie postępowania ale także w odpowiedzi na skargę ograniczając się do twierdzenia, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć, z czym Sąd się nie zgadza. Dodatkowo na rozprawie Z. O. oświadczył, że pismo z dnia 27 listopada 2012 r., co do którego nie było pewności czy wpłynęło ono do sądu powszechnego, zostało złożone do Sądu Rejonowego w T. Wobec niejednoznaczności materiału dowodowego sprawy, jako wręcz konieczny nasuwa się wniosek ostatecznego rozpoznania zakresu zawisłej w sądzie powszechnym sprawy przez organ decyzyjny. Sąd administracyjny nie ma bowiem uprawnień do zastępowania organu w czynnościach wyjaśniających, a nadto dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie przestaje budzić kontrowersji stron postępowania. Uchylając skarżone postanowienie Sąd zwraca uwagę, że rolą organu II instancji będzie w szczególności uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o jednoznaczne ustalenie, czy i w jakim zakresie prowadzone jest postępowanie przed sądem powszechnym i w oparciu o te ustalenia rozpoznanie złożonego zażalenia. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopatrzył się podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. i orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.