II SA/Wr 360/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie apteki przebudowanej z części istniejącego budynku oddala skargę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 22 grudnia 2009 r., Nr [...] uchylono własną decyzję z dnia 8 grudnia 2005 r. Nr [...] oraz zmieniającą ją decyzję z dnia 27 listopada 2006 r. nr [...], którymi udzielono pozwolenia na użytkowanie apteki przebudowanej z części istniejącego budynku, w którym zmieniono sposób użytkowania, położonego przy ul. T. [...] we W. (działka nr [...], AM-6, obręb [...]) określając termin wykonania projektowanej nawierzchni miejsc postojowych, projektowanej nawierzchni placu znajdującego się między miejscami postojowymi a zrealizowanym chodnikiem, projektowanej nawierzchni części placu, wydzielonej na dostawę towaru - na dzień 31 grudnia 2007r. Na uzasadnienie organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej ,,A." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., decyzją z dnia 8 grudnia 2005 r. Nr [...] udzielił, w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenia na użytkowanie apteki przebudowanej z części istniejącego budynku, w którym zmieniono sposób ubytkowania, położonej, przy ul. T. [...] we W. zrealizowanej na podstawie decyzji prezydenta W. z dnia 28 stycznia 2005 r. Nr [...] określając termin wykonania projektowanej nawierzchni miejsc postojowych, projektowanej nawierzchni placu znajdującego się między miejscami postojowymi a zrealizowanym chodnikiem, projektowanej nawierzchni części placu, wydzielonej na dostawę towaru na dzień 30 czerwca 2006 r. Następnie decyzją z dnia 27 listopada 2006 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, organ zmienił swoją uprzednią decyzję poprzez wyznaczenie nowego terminu wyszczególnionych w decyzji robot na dzień 31 grudnia 2007 r. W wyniku rozpatrzenia kolejnego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją. z dnia 19 maja 2008 r. Nr [...] odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia 27 listopada 2006 r. Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W trakcie przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2009 r. kontroli z udziałem Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej ,,A." organ I instancji, stwierdził, że nie wykonano nawierzchni miejsc postojowych, placu znajdującego się pomiędzy miejscami postojowymi a zrealizowanym chodnikiem oraz części placu wydzielonego na dostawy. Teren ten został w części utwardzony kruszywem, a w części stanowi nawierzchnię ziemną. W dniu 8 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla miasta W. zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2005 r. Nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji z dnia 27 listopada 2006 r. informując o uprawnieniach przysługujących stronie postępowania. Następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r. uchylił własne decyzje z dnia 8 grudnia 2005 r. oraz zmieniającą ją decyzję z dnia 27 listopada 2006 r. Od decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,A.". Decyzją nr [...], z dnia 21 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 162 § 2 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Bezspornym jest, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 8 grudnia 2005 r. Nr [...] zmieniona w zakresie terminu decyzją tego organu z dnia z dnia 27 listopada 2006 r. Nr [...], została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności we wskazanym terminie. Uprawnieniem w zaistniałej sytuacji było niejako ,,przedwczesne" udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu, mimo nie wykonania wszystkich robót przewidzianych projektem budowlanym. Jednakże owo uprawnienie obwarowane zostało warunkiem - koniecznością zrealizowania określonych robót we wskazanym przez organ, terminie. Niewykonanie przez zobowiązanego nakazu skutkuje, w przypadku braku odmiennej regulacji przewidzianej przepisami prawa materialnego, koniecznością zastosowania w sprawie art. 162 § 2 Kpa w postaci uchylenia całej decyzji. Bez znaczenia pozostają. tutaj przyczyny niewykonania zleconych czynności, jak np. stopień winy za ich niedopełnienie. W przypadku ustalenia przesłanek zastosowania art. 162 § 2 Kpa, organ nie ma możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia lecz ,,musi" uchylić decyzję zawierającą zlecenie. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym i w doktrynie (zob. komentarz do art. 162 kpa, w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, Komentarz). Nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane zlecone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 8 grudnia 2005 r. nie zostały wykonane. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał utwardzenie placu przed budynkiem, a nawierzchni miejsc postojowych kostką betonową ażurową. Przeprowadzona kontrola z udziałem strony potwierdziła, że nie wykonano projektowanej nawierzchni przed budynkiem, co zresztą strona przyznaje w odwołaniu. Jakkolwiek kontrolę przeprowadzono przed wszczęciem postępowania, to protokół z tej kontroli stanowi dowód w toku postępowania tym bardziej, iż uczestniczył w niej prezes Spółdzielni. Zgodnie z art. 76 § 1 Kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec ustalenia przestanek do zastosowania art. 162 § 2 Kpa, organ powiatowy miał obowiązek uchylić własną decyzję Niesłuszny jest zarzut strony naruszenia art. 7 Kpa poprzez nie podjęcie przez organ I instancji działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji publicznej zobowiązany jest kierować się przy rozstrzyganiu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem strony w sytuacji, gdy norma prawna daje mu wybór rozstrzygnięcia. Natomiast, w przypadku, gdy norma prawa materialnego przewiduje tylko jedno rozstrzygnięcie, nie pozostawiając organowi wyboru co do jego podjęcia, organ zmuszony jest takie rozstrzygnięcie wydać bez względu na to jakie będzie miało ono skutki społeczne. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez PINB art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 162 § 2 Kpa, zmierza do uchylenia decyzji zawierającej ,,zlecenie", a nie do jej wydania. Podkreślenia wymaga, iż Prawo budowlane nie przewiduje sankcji za samo użytkowanie obiektu bez pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 57 ust. 7 tej ustawy, na inwestora nakłada się karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie bądź zgłoszenia. Celem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest niedopuszczenie do sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego, bez sprawdzenia przez uprawniony organ, iż obiekt spełnia wszelkie określone prawem wymagania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.01.2007r., P 19/06, stwierdził, iż wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawała w trakcie budowy. W związku z powyższym wyeliminowanie z obrotu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, nie powoduje obowiązku natychmiastowego zaprzestania użytkowania obiektu, jeśli taki obowiązek nie został orzeczony decyzją właściwego organu opartą na właściwym przepisie prawa materialnego. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 kpa poprzez podjęcie przez organ administracyjny działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszenie art. 59 ust.3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą. przesłanki do jego zastosowania, a mianowicie obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pomimo niewykonania części robót. Naruszenie przepisu art. 162 kpa - poprzez uznanie, ze zawarte w decyzji zlecenie stanowi immanentną część decyzji administracyjnej, a jego niezrealizowanie przesadza o konieczności uchylenia tejże decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, za zasądzeniem kosztów postępowania. Podniesiono, że podane w decyzji czynności byty zleceniem, które według orzecznictwa jest w istocie odrębnym od decyzji aktem, związanym z decyzją tylko zewnętrznie . Niespełnienie zlecenia nie ma wpływu na skuteczność decyzji. Uchylenie decyzji nie było więc uzasadnione. Ponadto skarżąca podnosi naruszenie art. 7 kpa, przez nie podjecie przez organ administracyjny działań mających na celu dokładne wyjaśnienie faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca podnosi, ze parking ma obecnie utwardzoną nawierzchnię, tzw. szutrową, po bez żadnych utrudnień mogą poruszać się pojazdy. Skarżącą wskazuje, ze nie posiada finansów na dokonanie dalszych ulepszeń nawierzchni parkingu. Wskazuje jednak, że nawierzchnia parkingu zapewnia jej użytkownikom należyte korzystanie. Spółdzielnia nie podjęła robót związanych z założeniem kostki , albowiem nie otrzymała żadnego dofinansowania z zewnątrz, a sama nie była w stanie ponieść całości kosztów finansowania utwardzania parkingu. W ocenie skarżącej utwardzenie placu, nie wpływa w sposób zasadniczy na jakość korzystania z parkingu. Ponadto, apteka ma dogodny dostęp dla dostawy towaru od strony ul. T.. Ponadto klienci apteki mogą, korzystać z parkingu o utwardzonej nawierzchni. Z oświadczenia właściciela apteki wynika, że istnieje wystarczający i niezakłócony sposób i dostaw towarów do lokalu apteki od strony wnętrza międzyblokowego. Zarówno w interesie społecznym jak i interesie obywateli jest funkcjonowanie apteki przy ul. T. [...] we W.. Na skutek uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie apteka przestanie istnieć. Jest to .sprzeczne z interesem społecznym oraz słusznym interesem mieszkańców osiedla [...], których większość to osoby starsze i schorowane, emeryci i renciści , którzy najczęściej korzystają z usług spornej apteki. Jej likwidacja znacznie utrudni, zwłaszcza starszym mieszkańcom osiedla dostęp do leków, albowiem apteka bezpośrednio sąsiaduje z prywatną praktyką lekarza rodzinnego. Ponadto spółdzielnia wskazuje na niezawinione trudności w obsadzie stanowiska kierownika działu technicznego z uprawnieniami budowlanymi. Do kompetencji działu technicznego należy nadzór nad wykonywaniem robot budowlanych oraz nadzór nad sprawami w zakresie procedur prawa budowlanego. Brak obsady na tym stanowisku była przyczyną niepodjęcia robot związanych z utwardzeniem nawierzchni miejsc postojowych. Na koniec w skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obiekt spełnia warunki z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a co za tym idzie podlega uwzględnieniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego; (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Podstawę prawną kwestionowanych decyzji stanowi przepis art. 162 § 2 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne w sposób jednoznaczny wskazują, co jest także niesporne między stronami, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie zawiera w swej treści zobowiązanie dla inwestora do dokonania (w określonym, następnie wydłużonym) na wniosek i korzyść inwestora terminie szeregu czynności. Można jeszcze dodać, że te czynności nałożono na inwestora jeszcze pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją udzielającą pozwolenia na przebudowę części istniejącego budynku, w którym zmieniono sposób jego użytkowania. W zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej organ nie mógł orzec inaczej, niż w trybie zastosowanego w toku postępowania art. 162 § 2 kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem uchylenie się strony od wykonania zlecenia (czynności) daje podstawę tylko do uchylenia decyzji, a nie dopuszcza możliwości jej zmiany. (por. Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem,. B. Adamiak A Borkowski s. 693). Dodatkowo należy wskazać, że wobec jednoznaczności omawianego przepisu organ nie miał możliwości odstąpić od zastosowania go z uwagi na uwarunkowania społeczne, na które powołuje się skarżąca. Sugestia w skardze, jakoby do zaistniałego stanu faktycznego należało zastosować art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogła również odnieść zamierzonego skutku, bowiem organ już prolongował stronie termin wykonania obowiązku. Należy także podnieść, że kontrolując zaskarżone do nich akty administracyjne sądy administracyjne nie mogą brać pod uwagę np. zasad współżycia społecznego, a jedynym kryterium stosownym przez sąd jest kryterium zgodności z prawem. Reasumując, wobec prawidłowości zapadłych w toku postępowania administracyjnego orzeczeń skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 kpa.