II SA/Wr 364/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr 352/2023 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego stropu w pomieszczeniu kuchni/łazienki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 17.03.2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. (dalej: Wspólnota) poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) o dokonaniu przez R. K. (dalej: inwestor lub skarżący) samowoli budowlanej w zakresie odkrycia stropu w mieszkaniu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym pod tym adresem. Poproszono organ o skontrolowanie zaistniałej sytuacji z uwagi na obawy mieszkańców dotyczące możliwości zawalania się starego stropu. Dnia 20.04.2022 r. PINB przeprowadził oględziny w mieszkaniu nr [...] znajdującym się przy ul. [...] w L. W wyniku dokonanych czynności stwierdzono, że strop w kuchni i łazience znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać bezpieczeństwu zdrowia i mienia. Uczestnicy kontroli nie zgłosili uwag do treści protokołu. Postanowieniem z 22.04.2022 r. nr 14/2022 PINB nałożył na Wspólnotę obowiązek dostarczenia w terminie do 29.07.2022 r. ekspertyzy stanu technicznego stropu wraz ze wskazanym do wykonania zakresem robót. Dnia 28.07.2022 r. Wspólnota przekazała PINB ekspertyzę. Dokument ten wskazał na uszkodzenie trzech belek stropowych wynikłego z długotrwałego działania wody. Zalecono usunięcie nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym stropu w kuchni i łazience mieszkania nr [...] polegające na wymienieniu 3 uszkodzonych belek stropowych oraz wzmocnieniu obustronnych belek, zgodnie z załączonym do ekspertyzy rysunkiem. Decyzją z 26.08.2023 r. nr 64/2022 PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) – dalej: u.p.b., nakazał Wspólnocie w terminie do 30.12.2022 r. usunąć nieprawidłowości związane z nieodpowiednim stanem technicznym stropu znajdującym się w kuchni i łazience mieszkania nr [...], zgodnie z zaleceniami zawartymi w sporządzonej ekspertyzie poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: 1) wymienieniu 3 uszkodzonych belek stropowych oraz 2) obustronnym wzmocnieniu belek zgodnie z rysunkiem nr 1 ekspertyzy. Pismem z 02.01.2023 r. skarżący poinformował PINB o nieusunięciu przez Wspólnotę stwierdzonych nieprawidłowości technicznych. Pismem, które wpłynęło do PINB 04.01.2023 r., zarządca nieruchomości poinformował, że wszystkie prace wynikające z zaleceń zawartych w ekspertyzie oraz z decyzji z 26.08.2022 r. zostały zakończone. Jako załączniki przekazano: dziennik budowy oraz oświadczenie wykonawcy robót budowlanych potwierdzonych przez kierownika budowy o wykonaniu prac zgodnie ze sporządzoną oceną techniczną. W dniu 19.01.2023 r. PINB przeprowadził wizję lokalną w mieszkaniu nr [...] celem sprawdzenia przeprowadzonych robót budowlanych. Przeprowadzone oględziny wykazały: 1) wymienienie 3 belek stropowych zgodnie z ekspertyzą, 2) dalsze występowanie usterek w postaci dwóch końcówek belek od strony pokoju, które nie są oparte na murze; 3) brak izolacji przeciwwilgociowej w końcówkach dwóch belek. Jednocześnie nakazano usunięcie wciąż występujących defektów. Żaden z uczestników wizji nie zgłosił zastrzeżeń co do jego treści (w tym m.in. skarżący). W dniu 27.01.2023 r. zarządca nieruchomości przeprowadził we własnym zakresie wizję lokalną w mieszkaniu nr [...]. Uczestniczyli w niej m.in: T. M. oraz skarżący. Podczas czynności stwierdzono wykonanie wszystkich prac ujętych w protokole z wizji z 19.01.2023 r. Zaznaczono także, że skarżący ewentualne uwagi prześle osobnym pismem. Korzystając ze środków komunikacji elektronicznej w dniu 01.02.2023 r. skarżący wystąpił do PINB o: 1) wezwanie autorki ekspertyzy do uczestniczenia w wizji lokalnej celem potwierdzenia poprawności wykonania naprawy stropu zgodnie z jej opracowaniem; 2) zobowiązanie przedstawiciela zarządcy nieruchomości do dołączenia do akt sprawy brakującego umocowania do działania w imieniu Wspólnoty – umowy o zarządzanie określającej zakres jego praw i obowiązków oraz 3) zobowiązanie inwestora lub działającego w imieniu zarządcy do oddelegowania do wizji przedstawiciela z kwalifikacjami budowlanymi. W dniu 02.02.2023 r. PINB przeprowadził wizję lokalną w mieszkaniu nr [...], której celem było sprawdzenie naprawy usterek stwierdzonych w protokole z poprzedniej wizji lokalnej. Przeprowadzający tą czynność pracownik inspektoratu stwierdził usunięcie tych usterek. Jednocześnie skarżący zgłosił uwagi do protokołu, w których stwierdził, że: "prace zostały wykonane niezgodnie z oceną techniczną". Pracownicy organu pouczyli skarżącego, że może on złożyć w ciągu 7 dni od przeprowadzonej czynności, opinię o wykonanych pracach sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W dniu 20.02.2023 r. do PINB wpłynęła opinia sporządzona przez skarżącego w przedmiocie wykonanych robót (napraw) drewnianego stropu w mieszkaniu nr [...]. Skarżący stwierdził w niej, że roboty budowlane zostały przeprowadzone nieprawidłowo, ponieważ roboty zostały wykonane z naruszeniem podstawowych zasad i wiedzy technicznej w zakresie wykonywania stropów drewnianych ze ślepym pułapem opartych na ścianach murowanych z cegły (oparcie na murze, izolacja oparcia belek, obmurowanie końcówek, kotwienie, połączenie z istniejącymi belkami). Ponadto zostały wykonane w sposób odbiegający od oceny technicznej (zmiany przekrojów poprzecznych belek, sposobu ich połączenia z belkami istniejącymi w przedpokoju) oraz z odchyłkami montażowymi istotnie przekraczającymi dopuszczalne wartości (osie, poziomy i piony belek). Ponadto nie wykonano ślepej podłogi i warstw izolacyjnych oraz nie odtworzono pierwotnego stanu lokalu sprzed naprawy stropu. Wykonawca nie udokumentował również właściwości użytych wyrobów budowlanych w tym dotyczących klasy i rodzaju drewna konstrukcyjnego. We wnioskach autor tego opracowania wskazał na konieczność ponownego i całościowego wykonania prac naprawczych stropu. Pismem z 21.02.2023 r. skarżący przekazał PINB informację na temat nieprawidłowości popełnionych przy sporządzaniu ekspertyzy stanu technicznego stropu. Kolejnym pismem z 22.02.2023 r. skarżący zwrócił uwagę na brak prawidłowego umocowania zarządcy nieruchomości do działania w imieniu Wspólnoty. Pismem z 02.03.2023 r. skarżący wniósł o uznanie za bezskuteczne wszelkich dotychczas poczynionych osoby reprezentujące zarządcę nieruchomości. Decyzją z 09.03.2023 r. nr 26/2023, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec wykonania nakazanych robót remontowych i braku pozostałych robót do wykonania, PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego stropu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PINB wskazał, że poddając analizie uwagi wniesione przez skarżącego, organ doszedł do wniosku, że zapoznawał się on z treścią ekspertyzy i nie wnosił żadnych uwag ani wniosków przed przystąpieniem Wspólnoty do realizacji robót budowlanych. Organ uznał także, że złożona przez skarżącego "opinia o wykonanych robotach" jego własnego autorstwa nie stanowi miarodajnej podstawy do uznania za nieprawidłowe wykonanych robót z uwagi na m.in. brak obliczeń konstrukcyjnych. R. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Zażądał w nim uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zobowiązania Wspólnoty do dokończenia całościowej naprawy stropu zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej. Decyzją z 21.04.2023 r. nr 352/2023 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie DWINB wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Tym samym ma to miejsce, jak w rozpatrywanej sprawie, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W dalszej części uzasadnienia przytoczono regulację art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. zaznaczając, że gdy organ nadzoru stwierdzi użytkowanie obiektu budowlanego, który faktycznie nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, to PINB powinien nakazać w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. PINB na tej podstawie rozpatrzył sprawę merytorycznie kończąc tok postępowania administracyjnego w I instancji. Natomiast wydanie kolejnej decyzji, która rozpatrywałaby tożsamą, zakończoną już sprawę w sposób merytoryczny, wiązałoby się z naruszeniem przez organ I instancji art. 156 § 1 k.p.a. i doprowadziłoby do jej nieważności. Prowadzenie bowiem postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie, skutkowałoby wydaniem decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności (w tym wypadku res iudicata), poprzez nieulegające wątpliwości istnienie tożsamości obu spraw. Właśnie z uwagi na zaistniałą tożsamość wydanie decyzji umarzającej przez PINB, w ocenie organu wyższego stopnia, należało uznać za słuszne i prawidłowe. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga bowiem merytorycznie sprawy – wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w danej instancji. DWINB podkreślił także fakt, że istotą sporu, który spowodował wydanie zaskarżonej decyzji było wykonanie decyzji PINB z dnia 26.08.2022 r. nr 64/2022. Kwestia ta dotyczy zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.). Natomiast nie może być ona rozstrzygana w drodze postępowania administracyjnego, dlatego też wobec braku podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania podlegało ono umorzeniu. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że organ odwoławczy badając prawidłowość postępowania przez PINB całkowicie pominął w swej ocenie – wskazywane także w odwołaniu – oczywiste i istotne argumenty skarżącego jak i uwagi do wykonanych prac przedstawione przez niego w opinii o wykonanych robotach z 16.02.2023 r. Autorska opinia skarżącego potwierdza, że prace objęte postępowaniem nie zostały zakończone i nie było przesłanek do wydania decyzji o bezprzedmiotowości dalszego postępowania. Skarżący zarzucił także orzekającym w sprawie organom brak jakiegokolwiek przeanalizowania, a następnie odniesienia się do przekazanych przez niego w piśmie z dnia 21.02.2023 r. informacji w przedmiocie prawidłowości wykonania ekspertyzy przez M. R., mogących rodzić bardzo poważne, negatywne konsekwencje. Skarżący wskazał także, że DWINB (analogicznie jak PINB), przyjął za prawnie skuteczne w całym postępowaniu czynności podejmowane przez zarządcę nieruchomości oraz jego pracownika dokonywane w imieniu Wspólnoty bez okazania jakiegokolwiek aktu uprawniającego do występowania w imieniu mandanta. W ocenie skarżącego, umocowanie to nie zostało wykazane do zakończenia postępowania. Zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest uwierzytelnionego dokumentu potwierdzającego umocowanie innych osób niż zarząd Wspólnoty do działania w jej imieniu. Natomiast zarządca nieruchomości, zdaniem skarżącego, nie istnieje jako podmiot gospodarczy w życiu ekonomicznym kraju, co także zostało podniesione przez niego w piśmie z 22.02.2023 r. Dlatego też czynności podjęte w postępowaniu w imieniu Wspólnoty przez inne osoby niż członków jej zarządu należy uznać za bezskuteczne, co zarazem implikuje ich nieważność i wadliwość całego postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie i odesłał do motywów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Oceniając rozstrzygnięcie, które legło u podstaw skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Według § 2 tego artykułu, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Takim formalnym zakończeniem sprawy w danej instancji w "inny sposób" jest decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając na takiej postawie decyzję organ administracji publicznej nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Podkreślić jednak trzeba, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile oczywiście zachodzą ku temu przesłanki i swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym. Odnosząc powyższe uwagi do realiów kontrolowanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że wszczęta i prowadzona z urzędu przez PINB dla miasta Legnica sprawa nieodpowiedniego stanu technicznego stropu w pomieszczeniu kuchni /łazienki lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. została załatwiona, tj. zakończona poprzez wydanie ostatecznej decyzji tego organu z 26.08.2022 r. (nr 64/2022). Mocą tej decyzji, podjętej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. i art. 104 k.p.a., nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Decyzja, o której tu mowa, zakończyła postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego stropu w pomieszczeniu kuchni /łazienki opisanego lokalu mieszkalnego. Wobec tego brak jest podstaw prawno-procesowych do wydania kolejnej decyzji w tej sprawie, w tym także decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, które całościowo rozstrzygnęło sprawę administracyjną, wyklucza możliwość wydania kolejnej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie. Nabycie przez decyzję z 26.08.2022 r. przymiotu ostateczności oznacza, że podlega ona wykonaniu. Po etapie stosowania prawa budowlanego w formie decyzji administracyjnej przechodzimy do fazy wykonywania (egzekwowania) prawa budowlanego. Obowiązkiem organu nadzoru jest wówczas sprawdzenie czy obowiązki administracyjne wynikające z aktu administracyjnego będą rzeczywiście realizowane. Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru budowlanego faktu wykonania nakazanych robót budowlanych i tym samym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Organ nadzoru podejmuje wówczas działania faktyczne. Czynność sprawdzająca powinna zostać przez organ nadzoru udokumentowana w formie protokołu z wizji lokalnej. Spór o wykonanie decyzji nakazowej nie jest już sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji poinformowanie przez organ nadzoru o braku podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie przybiera formy decyzji administracyjnej, gdyż nie załatwia to sprawy według art. 104 k.p.a. Wydanie przez PINB dla miasta Legnica ostatecznej decyzji administracyjnej z 26.08.2022 r. (nr 64/2022) w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego stropu w pomieszczeniu kuchni /łazienki lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L., zakończyło zatem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące, czy to prawidłowości naprawy uszkodzonego stropu i przywrócenia lokalu do poprzedniego stanu technicznego, czy też dotyczące poprawności prowadzenia w ten sposób zakończonego postępowania, jak i samej decyzji nakazowej wraz z leżącą u jej podstawy ekspertyzą stanu technicznego, powinny być rozpatrywane przez organ administracji w ramach obowiązującego systemu prawnego. Obowiązkiem organu nadzoru było w takim przypadku ustalenie czego żądanie skarżącego dotyczy. W razie wątpliwości organ powinien dopytać się skarżącego i dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii w odpowiednim trybie: zwykłym (w przypadku uznania, że istnieją podstawy fatyczne do wszczęcia z urzędu kolejnej/ nowej sprawy dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego budynku), bądź nadzwyczajnym (w przypadku stwierdzenia, że żądanie skarżącego dotyczyło przeprowadzenia weryfikacji prawidłowości ostatecznej decyzji), ewentualnie wszcząć i prowadzić postępowanie administracyjne. Takich działań PINB dla miasta Legnica w niniejszej sprawie nie podjął, w związku z tym naruszyły zasady postępowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Gdyby zaś skarżący jednoznacznie wskazał, że nieprawidłowe działanie organu nadzoru dotyczy braku należytego wyegzekwowania na Wspólnocie Mieszkaniowej obowiązku naprawczego wynikającego z decyzji z 26.08.2022 r. (nr 64/2022), to wówczas, stosownie do treści art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje skarżącemu prawo do złożenia skargi na bezczynność tego organu w podejmowaniu działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanej Wspólnoty Mieszkaniowej. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zatem w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.