II SA/Wr 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi N[...] Sp. z o.o. z siedzibą w m. Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U Z S A D A N I E N I E Informacją roczną z dnia [...] roku znak: [...], Zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił firmie N[...] Sp. z o.o. z/s w Ż. - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne i w oparciu o decyzję znak: [...] - za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 253,00 PLN za usługi wodne Nr [...]. Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosła spółka N[...]Sp. z o.o. podnosząc, że przedmiotowa opłata została wyliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru określonego w ww. pozwoleniu wodnoprawnym wynoszącym 5,0 m³/h. Z wyliczeń przedstawionych w tabeli przez Spółkę wynika, że naliczona opłata z maksymalnego poboru godzinowego jest wyższa o 245 % niż opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. Powołując się na art. 7a § 1 K.p.a., mówiący o rozstrzyganiu wątpliwości co do treści prawnej przepisu na korzyść strony ( art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne), w ocenie Spółki przedmiotowa opłata winna być wyliczona z maksymalnego rocznego poboru wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym a nie godzinowego. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Spółce - na podstawie decyzji Starosty Ż. [...] r., znak: [...] - za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 253,00 PLN za pobór wód podziemnych (dz. nr [...] obr. L.). W podstawie prawnej decyzji powołał przepisy art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż istotą opłaty stałej jest potencjalna możliwość poboru z udostępnionych zasobów wód w ramach usług wodnych. Organ stwierdził, że jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym występuje parametr Qmax.h, to on jest wyznacznikiem maksymalnej ilości poboru przez 365 dni, a nie parametr Qmax.r lub Qśr.d. . N[...]Sp. z o.o. korzysta z pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji Starosty Ż. z dnia [...]r., znak: [...]na pobór wód podziemnych w ilości 5,00 m³/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję N[...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 7a ust. 1 K.p.a. w związku z art. 271 ust. 2 Prawo wodne poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla skarżącej wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wątpliwości interpretacyjne art. 271 ust. 2 Prawa wodnego winny być rozstrzygane przez pryzmat art. 7a ust. 1 K.p.a. W ocenie Spółki, organ zupełnie dowolnie przyjmuje, że do obliczenia opłaty rocznej należy stosować maksymalny pobór godzinowy (m³/h). Kierunek prawidłowej wykładni przepisu art. 271 ust. 2 pw. wynika z przepisu art. 562 tej ustawy, który stanowi, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa dla urealnienia maksymalnej rzeczywistej ilości pobieranej wody. Według skarżącej jedynym mierzalnym parametrem może być w tym wypadku ilość roczna ustalona za pomocą wodomierza. W odpowiedzi na skargę dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w L.Ś. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazano, że wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego, a dokładniej od maksymalnej ilości pobieranych wód przewidzianej w przedmiotowej decyzji. Jest ona ustalana na podstawie wartości maksymalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę naliczenia przedmiotowej opłaty w kontekście poboru wód nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w ustawie, tj. m³/s, co nie oznacza, że jest ono niewykonalne. Ustawodawca wskazując na sposób wyliczenia opłaty miał za zadanie wskazać wzór, którego istotą powinna być możliwość zastosowania do każdej sytuacji, także względem pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, które co do zasady wskazują 3 wielkości poboru wód zazwyczaj bez jednostki m³/s. Oznacza to, że posłużenie się przez ustawodawcę najniższą jednostką m³/s jest uzasadnione i powinno być interpretowane zgodnie z wykładnią celowościową. Organ powołał się przy tym na stanowisko Ministra Środowiska zawarte w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Prezesa Izby Gospodarczej "W. P." (brak w aktach sprawy jego kopii), iż w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 pw., tj. wyrażonej w m³/s maksymalnej ilości, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tą wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m³/s stanowić będzie maksymalną wartość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art.268 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) za pobór wód podziemnych uiszcza się opłaty za usługi wodne. W myśl art.271 ust.1 pkt 1 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art.271 ust.2 ustawy wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (ust.6). Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania tego obowiązku właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji (ust.7). Decyzję określającą wysokość opłaty za usługi wodne wydaje się również w razie nieuznania reklamacji (art. 273 ust.6). W myśl art. 273 ust.8 ustawy Prawo wodne od decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne wydawanej w razie nieuwzględnienia reklamacji, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga wprost do sądu administracyjnego. Jak wynika z § 15 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2017.2502), do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, za pobór wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.271 ust.2 prawa wodnego i art. 7a § 1 K.p.a. Sąd podzielił zarzuty skargi o nieprawidłowym wyliczeniu przez Wody Polskie wysokości opłaty stałej. Wyjaśnieniu wymaga w niniejszej sprawie, treści przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego w zakresie dotyczącym znaczenia - maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (oczywiście w ciągu roku bo za taki okres naliczana jest wypadku opłata stała). W opisanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...]r., znak: [...] ilość poboru wody podziemnej z utworów czwartorzędowych przeznaczonych dla potrzeb fermy norek z ujęcia zlokalizowanego na działce nr [...], obręb L., Gmina W. określono w następujący sposób: Qmaxh = 5,0 m³/h (maksymalny godzinowy pobór wody), Qśr.d. w okresie 01.05-30.09 = 78,0 m³/d (średni dobowy pobór wody), Qśr.d. w okresie 01.10-30.04 = 28,0 m³/d (średni dobowy pobór wody) i Qmax.roczne = 17 870,0 m³/rok. Jak wynika z decyzji (pozwolenia), pobór wód w okresie roku nie może być wyższy niż 17 870,0 m³/rok, gdyż jak zastrzeżono w pkt III osnowy decyzji "nie przestrzeganie warunków decyzji może spowodować jej cofnięcie lub ograniczenie bez prawa do odszkodowania". Jeżeli zatem legalny pobór wody w ciągu roku nie może być większy niż 17 870,0 m³, to podana w pozwoleniu wodnoprawnym ilość poboru wody Qmax.roczne = 17 870,0 m³/rok równoznaczna jest maksymalnemu poborowi, o którym mówi art.271 ust.2 ustawy Prawo wodne ("która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego"). Gdyby przyjąć, tak jak uczyniły to Wody Polskie, że dla obliczenia opłaty stałej właściwy jest maksymalny godzinowy pobór wody, wynoszący 5,0 m³/h, to po pomnożeniu tej liczby przez liczbę godzin w ciągu doby (24), okazałoby się, że maksymalny pobór dobowy wyniósłby 120,0 m³/d., czyli więcej niż określony w pozwoleniu wodnoprawnym limit dobowy i dalej po przeliczeniu przez 365 dni, dałoby to wielkość równą 43.800,0 m³/rok, a więc zdecydowanie większą niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego ( 17 870,0 m³/rok ). W reklamacji na stronie drugiej, Spółka przedstawiła w tabeli wyliczenia, z których wynika, że opłata stała winna wynosić 103,41 zł (po przeliczeniu na m³/s maksymalnego rocznego limitu = 17 870,0 m³/r.), a nie 253,47 zł. (po przeliczeniu maksymalnego godzinowego limitu). Tak więc potencjalnie dopuszczalna (a nie faktycznie pobrana – dot. to opłaty zmiennej) ilość pobranej wody w ciągu roku, obliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru wody, jako przekraczająca limit roczny określony w pozwoleniu wodnoprawnym nie może być uznana, w myśl art.271 ust.2 prawa wodnego, za maksymalną ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też, na potrzeby wyliczenia opłaty stałej według wzoru przedstawionego w art.271 1 ust.2 ustawy, to wielkość 17 870,0 m³/rok należy wyrazić w m³/s, a następnie pomnożyć przez 365 dni i stawkę jednostkową opłaty, gdyż taką ilość wody Spółka może pobrać legalnie w ciągu roku. Ponadto przeprowadzona analiza art. 7a § 1 K.p.a. oraz art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. W art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie jest co prawda wprost powiedziane, czy chodzi tutaj o maksymalną wartość roczną, czy też maksymalną wartość godzinową. Konieczne było zatem dokonanie wykładni tego przepisu, czego organ administracji nie uczynił ani w informacji rocznej, ani tym bardzie w zaskarżonej do WSA decyzji. Nie uczynił tego nawet w odpowiedzi na skargę. Organ odnosząc się w piśmie procesowym (str.3) - jak twierdzi szczegółowo - na zarzut naruszenia art. 271 ust. 2 u.p.w., w istocie powołał się na niewielki jednozdaniowy fragment pisma Ministra Środowiska (z dnia 28.09.2018 r.) skierowanego zresztą do Prezesa Izby Gospodarczej "W.P.", które jest tylko i wyłącznie stanowiskiem Ministra, którego treść nie może wiązać w niniejszej sprawie. W konsekwencji w badanej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych. Organ nie wyjaśniając podstaw dla swojego ustalenia, przyjął niewłaściwy wskaźnik godzinowy, jako podstawę obliczenia omawianego parametru. W ten sposób naruszył nie tylko art. 7 i 107 § 3 k.p.a., które wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, ale także przepis prawa materialnego - art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w bardzo znaczny sposób zawyżając należną opłatę stałą za usługi wodne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższą wykładnię art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne i obliczyć wartość omawianego parametru przyjmując, jako podstawę wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego maksymalną wartość roczną, a nie godzinową. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 tej ustawy.