II SA/Wr 366/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. przy udziale – sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 126 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...]r., uzgadniającego - w zakresie ochrony środowiska – planowane przez J. L. przedsięwzięcie polegające na rozbudowie stacji paliw płynnych na działce nr [...], AM-12, obręb S. Miasto, gmina S . Pismem z dnia [...]r. M. S. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, domagając się uznania za stronę w toczącym się postępowaniu. Jak wskazał, w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącego, lokalizacja stacji paliw w sąsiedztwie działki budowlanej, na której postawiony jest budynek mieszkalny, stanowiący Jego własność, jest istotnym naruszeniem jego interesu prawnego. Przede wszystkim unoszące się opary benzyny i innych paliw obniżą wartość nieruchomości. Z tych względów, mając interes w tym, aby stacja paliw nie powstała, M. S. podkreślił , iż spełnia wszelkie warunki, o jakich mowa w art. 28 k.p.a. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie Nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. wniesienie zażalenia nakłada na organ obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Jeżeli organ stwierdzi niedopuszczalność wniesienia zażalenia, to wydaje w tej kwestii ostateczne rozstrzygnięcie, które kończy postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, jak zauważył organ, postanowienie z dnia [...]r. zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. działające jako organ pierwszej instancji. Z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. wynika zaś, że od postanowienia wydanego w pierwsze instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze zażalenie nie służy. Strona niezadowolona z postanowienia może jedynie zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w kwestionowanym postanowieniu pouczyło, iż od wydanego rozstrzygnięcia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...]r. z mocy samego prawa zażalenie nie przysługuje, jego wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji – w tym art. 134 k.p.a. W rozpatrywanym stanie faktycznym, organ, wniesienie przez M. S. takiego środka zaskarżenia jest również zdaniem Kolegium niedopuszczalne z przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność ta obejmuje sytuacje wniesienia środka zaskarżenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia do przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Podkreślono, iż postanowienie Starosty Powiatu W. zostało wydane w ramach współdziałania administracyjnego w związku z postępowaniem dotyczącym inwestycji budowlanej na działce stanowiącej własność J. L . Organ współdziałający - Starosta Powiatu W. - na etapie uzgadniania projektu inwestycji w zakresie ochrony środowiska za stronę tego postępowania uznał tylko J. L . W związku z tym tylko jemu doręczono opisane postanowienie jako stronie. M. S. nie został uznany za stronę tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. doręczyło skarżącemu postanowienie z dnia [...]r. jedynie do wiadomości. Postanowienie to zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inny postanowieniem ostatecznym. Kwestią badaną w toku postępowania nadzwyczajnego mogło być więc tylko to, czy sprawa zakończona ostatecznym postanowieniem Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nie została już poprzednio rozstrzygnięta innym postanowieniem ostatecznym (res iudicata). Celem postępowania nadzwyczajnego, jak dalej wywiódł organ, nie było merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, ale zbadanie tego, czy postanowienie Starosty Powiatu W. było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego przed Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., a zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...]r., było więc niedopuszczalne orzekanie o statusie strony osób, które nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Powiatu W . Z tych względów orzeczono jak w osnowie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. S., wskazując iż organ nienależycie wykonuje swoje zadania, a przede wszystkim naruszył zasadę praworządności jak i jego interes prawny poprzez nieuznanie go za stronę w toczącym się postępowaniu, które dotyczy planowanej inwestycji budowy stacji paliw przy granicy z jego posesją. Skarżący podniósł w niej, iż zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. jest stroną tego postępowania, ponieważ dotyczy ono jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność odwołania /zażalenia/. Mając na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują w całości postępowania zażaleniowego, lecz odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań (art. 144 k.p.a.), zasadne było przyjęcie przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a. jako podstawy prawnej wydania zaskarżonego postanowienia. Możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia odnosi się także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) w myśl art. 127 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że art. 134 k.p.a. nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność odwołania (zażalenia). Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351). Ustalenie dopuszczalności odwołania (zażalenia) jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ administracyjny po otrzymaniu odwołania (zażalenia). W rozpatrywanej sprawie przyczyna stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia ma charakter podmiotowy i jest nią wniesienie zażalenia przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] zostało podjęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 126 k.p.a. we wszczętym z urzędu postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...]r., uzgadniającego - w zakresie ochrony środowiska – planowane przez J. L. przedsięwzięcie polegające na rozbudowie stacji paliw płynnych na działce nr [...], AM-12, obręb S. Miasto, gmina S . Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postanowienie to zostało doręczone jako stronie postępowania jedynie J. L., natomiast skarżący otrzymał je tylko do wiadomości. Oznacza to, że M. S. nie był stroną i nie został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. za stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Skoro skarżący w ogóle nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, należało uznać, że nie ma on legitymacji do wniesienia zażalenia i na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia, co organ II instancji trafnie uczynił. Przepis ten zobowiązuje bowiem organ odwoławczy do rozstrzygnięcia, czy odwołanie (zażalenie) wniosła uprawniona do tego strona. Należy dodatkowo podkreślić, iż składając odwołanie (zażalenie) podmiot nie staje się automatycznie stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy poprzednio nie brał w ogóle żadnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy orzekające nie uznały M. S. za stronę postępowania, należy zauważyć, iż w tej kwestii istotne było ustalenie, czy skarżący miał w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...]. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego, przy czym stwierdzenie, że interes albo obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego. Pojęcie strony określone przepisem art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny ma tylko taki podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r.; IV SA 1132/00; LEX nr 81670). Trzeba zauważyć, iż zaskarżone do sądu postanowienie zostało podjęte we wszczętym z urzędu postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...]r., którym uzgodniono - w zakresie ochrony środowiska – planowane przez J. L. przedsięwzięcie. Podstawą materialnoprawną podjęcia przez Starostę Powiatu W. postanowienia z dnia [...] r. była ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie z art. 46 ust. 1 wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust. 4 (ust. 3). Decyzją, o której mowa w ust. 1, jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 4 pkt 1). Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego są strony postępowania trybu zwykłego, jak i osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie skarżący w zażaleniu z dnia [...]r. podniósł m.in., iż posiada interes prawny w tym, aby sporna stacja paliw nie powstała bowiem jest ona zlokalizowana w sąsiedztwie należącej do niego działki budowlanej, na której postawiony jest budynek mieszkalny, oraz spowoduje obniżenie wartości tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż stroną postępowania, które zakończyło się podjęciem przez Starostę Powiatu W. postanowienia z dnia [...]r. był tylko Burmistrz Miasta i Gminy S., który wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przedsięwzięcia, oraz inwestor – J. L . Na marginesie czynionych wywodów należy zaznaczyć, iż od postanowienia z dnia [...]r. skarżący wniósł również zażalenie. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło jego niedopuszczalność (postanowienie z dnia [...]r. Nr [...]). Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. WSA we Wrocławiu oddalił skargę M. S. na postanowienie z dnia [...]r. Nr [...] (sygn. akt II SA/Wr 444/05). Powyższe wskazuje, iż skarżący M. S. nie był stroną i nie brał udziału ani w postępowaniu, w toku którego podjęto postanowienie o uzgodnieniu - w zakresie ochrony środowiska – planowanego przez J. L. przedsięwzięcie, ani w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. W zaistniałym stanie faktycznym organ II instancji był nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie też zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W . Ponadto należy zaznaczyć, iż okoliczności wskazane przez M. S. w zażaleniu, świadczące o jego interesie prawnym w toczącym się postępowaniu, mają charakter interesu faktycznego, a nie prawnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (zob. Wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993r., II SA 1783/93, niepubl.). Skoro zatem M. S. nie przysługiwał status strony, nie był on zatem legitymowany do wniesienia zażalenia. Badając pod kątem legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.u, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.