II SA/Wr 367/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie NSA Anna Moskała WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. D.-Z. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej 10 (dziesięć) zł kosztów postępowania sądowego. Decyzją Burmistrza P. Nr [...] z dnia 25 listopada 2002 r. orzeczono o wymeldowaniu B. B. i A. D.-Z. z pobytu stałego w lokalu przy ul. S. [...] w P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Na uzasadnienie organ pierwszej instancji podniósł między innymi, że B. B. i A. D.-Z. oświadczyli w toku przesłuchania, że wyprowadzili się ze spornego lokalu, zabrali ze sobą wszystkie rzeczy osobiste i nie zamierzają wracać do mieszkania do czasu zakończenia sprawy o podział majątku. W takiej sytuacji uznano, że wskazany w podstawie prawnej przepis (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 27 maja 2002 r.) daje podstawę do wymeldowania uczestników postępowania z miejsca pobytu stałego. Od decyzji o wymeldowaniu odwołali się B. B. i A. D.-Z. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 23 stycznia 2002 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (K.20/01, Dz. U. Nr 78 poz. 716), po rozpatrzeniu odwołania B. B. i A. D.-Z. od opisanej decyzji, uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia o wymeldowaniu osoby z miejsca pobytu stałego stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest nieobowiązywanie pierwszej przesłanki wymienionej w części pierwszej art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uzależniającej wymeldowanie administracyjne od utraty uprawnień do przebywania w lokalu, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy. W obowiązującym stanie prawnym, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy właściwy w sprawach ewidencji ludności zobowiązany jest do podjęcia na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby z pobytu stałego w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Taki skutek następuje, gdy osoba, wobec której prowadzone jest postępowanie, bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo wobec osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, nie przebywa w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Obie wskazane hipotezy ustawowe są niezależne od siebie, a spełnienie którejkolwiek z nich umożliwia podjęcie przez organ decyzji o wymeldowaniu. Niniejsza sprawa była rozpatrywana w aspekcie zaistnienia przesłanki określonej w części pierwszej art. 15 ust. 2 ustawy. Wymeldowanie osoby w tym stanie faktycznym uzależnione jest od opuszczenia lokalu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Orzekając o wymeldowaniu B. B. i A. D.-Z. z lokalu położonego w P. przy ul. S. [...], organ pierwszej instancji uznał, że osoby te wypełniły dyspozycję zawartą w przywołanym przepisie, tj. opuściły bez wymeldowania sporny lokal. Wydając orzeczenie takiej treści organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednakże w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności dotyczy to kwestii opuszczenia przez B. B. i A. D.-Z. lokalu położonego w P. przy ul. S. [...] w myśl art. 15 ust 2 ustawy. Wprawdzie ustawodawca w tym przepisie nie precyzuje pojęcia "opuszczenia lokalu", jednakże w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przez to rozumieć dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca stałego pobytu bez dopełnienia formalności meldunkowych. Na uwadze należy mieć jednakże to, że za równoznaczną z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy uznaje się nie tylko dobrowolną zmianę miejsca pobytu stałego, ale również sytuację, w której osoba została wbrew własnej woli usunięta z lokalu, a nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Zgodnie z art. 344 § 1 Kodeksu cywilnego, środkiem prawnym przysługującym osobie, która opuściła lokal nie z własnej woli, jest powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania, skierowane do sądu powszechnego przeciwko osobie dopuszczającej się tego naruszenia. Niewykorzystanie przysługującego uprawnienia jest równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. W związku z tym, iż B. B. i A. D.-Z. twierdzą, że dobrowolnie nie opuścili lokalu przy ul. S. [...] w P., lecz zostali do jego opuszczenia przymuszeni negatywnym zachowaniem się wobec nich J. D. - Z., organ pierwszej instancji przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie powinien ustalić, czy B. B. i A. D.-Z. podejmowali środki prawne zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania spornego lokalu, czy zgłaszali do Prokuratury Rejonowej w Lubinie fakt utrudniana im dostępu do spornego lokalu, czy występowali ze stosownym powództwem do sądu powszechnego przeciwko J. D.-Z. W trakcie postępowania organ meldunkowy powinien na podstawie art. 9 kpa poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Należało zatem pouczyć B. B. i A. D.-Z. o środkach prawnych, które winni podjąć w celu przywrócenia naruszonego posiadania lokalu przy ul. S. [...] w P., z jednoczesnym wskazaniem, iż rezygnacja z przysługujących uprawnień zmierzających do przywrócenia stanu posiadania jest równoznaczna z dobrowolnym opuszczeniem miejsca zameldowania na pobyt stały. Organ podkreślił, że art. 15 ust. 2 ustawy ma wyjątkowy charakter, zatem orzeczenie o wymeldowaniu powinno być poprzedzone wyczerpującym i wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji ocenia, czy dana okoliczność została spełniona, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w faktycznym uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy P. wydana została z naruszeniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. D.-Z. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie. W skardze podniósł, że stanowisko organu odwoławczego jest co najmniej niezrozumiałe, bowiem w piśmie z dnia 10 stycznia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda twierdzi, iż przed sądem powszechnym nie toczy się żadne postępowanie o utrudnianie wejścia B. B. i A. D.-Z. do spornego lokalu, a obecnie - uchylając decyzję o wymeldowaniu i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia - uzasadnia koniecznością zbadania przez organ pierwszej instancji, czy odwołujący się nie wystąpili do sądu powszechnego o ochronę naruszonego ich prawa do lokalu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, która legła u podstaw zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważyło następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie wymeldowania B. B. i A. D.-Z. toczyło się na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Analiza motywów decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji wskazuje, że Wojewoda uznał za niezbędne ustalenie, czy B. B. i A. D.-Z. podejmowali środki prawne zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania spornego lokalu, lub zgłaszali do Prokuratury fakt utrudniana im dostępu do spornego lokalu, albo też czy występowali ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. W związku z tą kwestią należy wskazać, że według art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl zaś art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba przy tym podkreślić, że wniesienie odwołania przez uprawniony podmiot nakłada na organ drugiej instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest bowiem wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Skoro organ rozstrzyga merytorycznie, to jego obowiązkiem jest rozpoznanie i załatwienie sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego oraz zgodnie z unormowaniami prawa materialnego. Jeżeli postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ pierwszej instancji, nie doprowadziło - w ocenie Wojewody - do dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a do ustalenia pozostały jedynie nietrudne do zbadania w postępowaniu odwoławczym okoliczności opisane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, to organ ten powinien był uzupełnić we własnym zakresie postępowanie dowodowe, ewentualnie skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa, a następnie wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 kpa, gdyż w ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymagało "uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", co stanowi przesłankę zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez tenże organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, co - jak twierdzi sam organ - pozwoli na wydanie właściwej decyzji merytorycznej w sprawie. Skoro wszczęte skargą strony postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ drugiej instancji reguły proceduralnej sformułowanej w art. 138 § 2 kpa, przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tejże ustawy.