II SA/Wr 367/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Andrzej Cisek As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P. W. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla decyzje organu pierwszej i drugiej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. ustalono, na rzecz A. S. i I. M., warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym z wjazdem od ul. S. wraz z elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. D. [...], na działce nr [...], AM - 5, obręb K . Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przyjął art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji tej zawarto szereg uwarunkowań, jakie inwestycja winna spełniać, dokonano także analizy funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonano określenia ustaleń w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych. W punkcie tym zawarto, między innymi, sformułowanie: "ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich: "przy braku na terenie planowanej inwestycji planu miejscowego, który mógłby precyzować wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich - ich konkretyzacja nastąpi na etapie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych (m. in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Od tej decyzji odwołali się E. S. i P. W . Odwołujący się zarzucają organowi pierwszej instancji błędy merytoryczne, mające istotny wpływ na ład urbanistyczny terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestorów oraz naruszenie interesu odwołujących się jako właścicieli sąsiadującej działki. Strony odwołujące się stwierdziły, że działka przewidziana do rozbudowy należy do szeregu działek przy ul. D., z których każda była przeznaczona pod zabudowę budynku jednorodzinnego. Dla zachowania ładu przestrzennego działki mają jednakową wielkość i szerokość frontu, aby uzyskać powtarzający się, jednakowy rytm zabudowy. Wybudowanie trzech niezależnych segmentów na jednej działce stanowi zaburzenie zamysłu urbanistycznego. Według odwołujących się taki budynek należy traktować jak wielorodzinny. Strony kwestionują także wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, w sytuacji gdy okoliczne budynki są dwukondygnacyjne. Dodatkowo podnoszą, że ich zamierzenia inwestycyjne, w odniesieniu do działki przy ul. D. [...], są skutecznie opóźniane przez niepewność o kształt bliskiego im sąsiedztwa działki przy ul. D. [...]. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania E. S. i P. W. od odpisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Według tego unormowania, po pierwsze - co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; po drugie - teren posiada dostęp do drogi publicznej; po trzecie - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; po czwarte - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1; po piąte - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Spełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zatem badane w odniesieniu do obszaru analizowanego, o którym mowa w powołanym rozporządzeniu. Wykonana w formie graficznej i tekstowej analiza warunków, stanowiąca jeden z podstawowych elementów materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie, wykazała, że planowana inwestycja spełnia warunki wymagane tym przepisem. Ponieważ na działkach sąsiadujących występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zamierzenie inwestorów, nawiązujące do występującego w najbliższym sąsiedztwie sposobu zagospodarowania terenu, będzie stanowić zgodność w zakresie kontynuacji funkcji. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie wyklucza formy szeregowej. Według tego przepisu przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie wydzieloną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie można zatem traktować inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych w układzie szeregowym jako budynku wielorodzinnego. W strefie analizowanej znajdują się budynki jednorodzinne wolno stojące, bliźniacze i szeregowe w układzie trzysegmentowym (również na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem inwestora). W zaskarżonej decyzji zawarte zostały na stronie 1 w punkcie 2, pn. "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", zapisy określające parametry i wskaźniki zawierające informacje dotyczące m.in. wartości, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie objętym analizą. Wartości te stanowią wytyczne, które muszą być uwzględnione przy wykonywaniu projektu budowlanego zamierzonej inwestycji. Zgodnie bowiem z wolą prawodawcy nowo projektowane lub rozbudowywane obiekty winny być kontynuacją występującego w najbliższym sąsiedztwie sposobu zagospodarowania terenu, pod kątem linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, § 4 - § 7 przytoczonego rozporządzenia)." Wyznaczone w decyzji wartości nie odbiegają znacząco od średnich wartości występujących na badanym terenie, a na pewno nie są wyższe od wskaźników maksymalnych. Na przykład wskaźnik powierzchni zabudowy określono w decyzji - do 0,3 przy średnim wskaźniku - 0,25 i maksymalnym występującym na terenie analizowanym - 0,47; szerokość elewacji frontowej ustalona została - do 18 m przy średniej szerokości -11.41 m i maksymalnej - 25 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w decyzji na - 6,0 m przy średniej - 6,99 m i maksymalnej 10 m. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania zapisów decyzji w tym właśnie zakresie, uznało natomiast, iż są one w pełni zgodne z przepisami prawa. Kolegium zwraca uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie informację o możliwości i warunkach zlokalizowania inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Natomiast wcale nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych szczegółowych rozwiązań technicznych inwestycji. Sprawy warunków technicznych realizacji inwestycji i zapewnienia ochrony interesów osób trzecich regulują przepisy powołanej już ustawy, mające zastosowanie przy opracowywaniu projektu budowlanego, a przede wszystkim przy wydawaniu przez właściwy organ pozwolenia na budowę. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli P. W. E. S . W skardze zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy Prawo budowlane, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie faktu, że projektowana zabudowa narusza istniejący układ przestrzenny. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnoszą o zmianę zaskarżonej decyzji w całości przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona, choć z innych niż naprowadzone w niej przyczyn, a to musi doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych do sądu decyzji. Wskazać bowiem wypada, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej u.p.s.a.). Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 u.p.s.a.). Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozdział 5 omawianej ustawy poświęcony został lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalaniu warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji. W świetle tej ustawy (art. 59 ust. 1) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z zacytowanego przepisu wynika wprost, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego, jako że jest on "obiektem budowlanym", wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu wtedy, gdy obszar geodezyjny, na którym ów obiekt ma być zrealizowany, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazać trzeba także, iż wedle art. 64 ust. 1, do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio, a to oznacza, iż organ nie może uchylić się od określenia w decyzji zasad ochrony interesu osób trzecich (art. 54). W myśl bowiem przywołanego przepisu decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Jak wskazano w części wstępnej uzasadnienia, te wymagania organ pierwszej instancji całkowicie pominął, a ta z kolei okoliczność uszła uwadze organu odwoławczego. Prawidłowe i zgodne z prawem rozważenie interesów osób trzecich jest istotne tym bardziej, że skarżący zarzucają, iż planowany dom w zabudowie szeregowej ma być posadowiony w "poprzek" dotychczasowym zasadom stosowanym na działkach okolicznych, jak się wydaje ma mieć o 1 kondygnację (poddasze użytkowe) więcej od budynków okolicznych. Zdaniem sądu w takim przypadku niewątpliwie organ nie mógł uchylić się od obowiązku określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Dodać jeszcze można, iż skarżący zarzucają także, iż zaskarżona decyzja narusza zasady ładu przestrzennego w terenie. Reasumując, wobec naruszenia prawa materialnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenia podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, po myśli art. 145 u.p.s.a.