II SA/Wr 367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wniesionych zarzutów do postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stosując przepis art. 34 w związku z art. 33 i art. 128 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm./ oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zarzutów zgłoszonych przez A. S. w sprawie wydanego przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego Nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał m.in., że zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, może być wyłącznie: - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; - odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 w/w ustawy; - błąd co do osoby zobowiązanego; - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 w/w ustawy; - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; -niespełnienie wymogów określonych w art. 27 powołanej ustawy. Z dokładnej analizy obszernego pisma ze zgłoszonymi zarzutami wynika, że zobowiązana nie wskazała w nim żadnego z w/w przepisów jako podstawy, na których precyzuje swoje zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. We wniesionym piśmie kwestionowana jest zasadność nakazanej rozbiórki zabudowań. Argumentacja zawarta w piśmie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie dotyczy tego, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązaną, który został na nią nałożony ostateczną decyzją administracyjną a nie jest przez nią wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązaną obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązana kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Wykonanie zastępcze jest jednym z środków, egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, przewidzianych w ustawie. Jak wskazują akta sprawy A. S. będąc zobowiązaną do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przez okres ponad dwóch lat, dobrowolnie nie wykonała tego obowiązku. W tej sytuacji organ egzekucyjny, zgodnie z prawem, mógł postanowić o zastosowaniu środka egzekucyjnego, który doprowadzi do zrealizowania obowiązku przez inny podmiot na koszt zobowiązanej. Nie można powoływać się, że: "(...) postanowienie nr [...]traci moc ze względu na naruszenie podstawowych zasad administracyjnych", tak jak to czyni skarżąca, w sytuacji, kiedy obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej, nie został dobrowolnie wykonany przez tak długi okres. Nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się w nieodwracalnie złym stanie technicznym, które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia oraz egzekwowanie tego obowiązku przy pomocy środków prawem przewidzianych nie może być traktowane jako naruszenie prawa przez urzędników, jak sugeruje to zobowiązanie. W dalszej części uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wobec treści art. 128 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy rozróżnić zgłoszenie zarzutów i wniesienie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego od prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, bowiem wskazane środki prawne rozpatruje się na podstawie odrębnych przepisów powoływanej ustawy. Ponadto organ orzekający podał, że wniesienie przez zobowiązaną zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Zarzuty wnosi się do organu egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny będący jednocześnie na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 omawianej ustawy wierzycielem obowiązku o charakterze niepieniężnym zobowiązany jest do zajęcia swego stanowiska w sposób przewidziany w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym w szczególności art. 34 tej ustawy poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Na postanowienie opisane powyżej zażalenie wniosła A. S., zarzucając w nim niezgodność z prawem działań – obszernie opisaną – podejmowanych wobec niej i O. B. przez organy nadzoru budowlanego właściwego w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie wniesionych zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający szczegółowo opisał okoliczności faktycznie istniejące w przedmiotowej sprawie oraz podjęte w niej dotychczas czynności orzecznicze, a następnie wyjaśnił, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Na określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środki egzekucyjne stronie zobowiązanej przysługują odpowiednie środki zaskarżenia, w tym zarzut, uregulowany w art. 33 wskazanej powyżej ustawy. Organ orzekający wskazał następnie, że przepis art. 33 wymienia taksatywnie przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów. W piśmie zgłaszającym zarzuty strona nie wskazuje okoliczności, które stanowią przesłanki określone w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiające skuteczne wniesienie zarzutu. Tytuł egzekucyjny doręcza zobowiązanemu organ egzekucyjny. Jak wynika z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł wykonawczy powinien zawierać pouczenie, iż służy zobowiązanemu swoisty środek odwoławczy - zarzuty. Składa się je w terminie 7 dni. Skarżąca w tytule wykonawczym otrzymanym w dniu [...] została prawidłowo pouczona o przysługujących jej prawach, zatem zarzuty mogły być skutecznie wniesione do dnia [...] Skarżąca wniosła zarzuty dopiero w dniu [...] W ocenie organu odwoławczego z uwagi na powyższe okoliczności, organ I instancji jest zobowiązany uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie prowadzone w tym zakresie. Na poparcie powołanego wniosku należy przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 24 października 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 712/99 /LEX nr 44897/, który stanowi, iż: "Jeśli pomimo uchybienia terminu organ egzekucyjny rozpoznał zarzuty, to stosownie do art. 138 § 1 kpa, organ wyższego stopnia rozpoznając zażalenie na postanowienie o rozpatrzeniu zarzutów uchyla i umarza postępowanie w tym zakresie. W takim przypadku nie ma bowiem podstaw do czynności organu egzekucyjnego, których uruchomienie może nastąpić wyłącznie w wyniku skutecznie wniesionego zarzutu". Należy równocześnie wskazać, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej /organ egzekucyjny/ nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej /od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze/; podlega przymusowemu wykonaniu. Prowadzona egzekucja jest następstwem nie wywiązania się przez zobowiązania z obowiązku nałożonego ostateczną decyzją właściwego organu, tj. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 67 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Zdaniem organu orzekającego w tej sytuacji argumenty zawarte w piśmie zgłaszającym zarzuty i w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania, ponieważ odnoszą się do prawidłowości ostatecznej decyzji orzekającej o nałożeniu przedmiotowego obowiązku. Postanowienie wydane przez organ drugiej instancji zostało zaskarżone przez A. S., która w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu opisała w obszerny sposób sytuację istniejącą w rozpoznawanej sprawie, zarzucając organom administracji publicznej powoływanie się na niezgodne z prawdą okoliczności oraz działanie w sposób nieuczciwy i nieetyczny. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego do akt sprawy dołączone zostało pismo skarżącej z dnia [...] wraz z zawiadomieniem skierowanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do Prokuratury Rejonowej w G. o niestosowaniu się A. S. i O. B. do decyzji właściwych organów, fakturę VAT nr [...] oraz protokołem odbioru wykonanych robót z dnia [...] Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oświadczyła, że podtrzymuje wnioski i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprze zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej ustawy. Sąd uznał przy tym za celowe wyjaśnić, że w sprawowanej w toku tego postępowania kontroli, związany jest granicą sprawy, wyznaczoną przez przedmiot zaskarżonego postanowienia i z tego względu nie mógł – zgodnie z sugestiami skarżącej – dokonywać oceny prawidłowości aktów wydanych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, w tym decyzji nakazującej współwłaścicielkom nieruchomości położonej na działce nr [...] w S. [...], gmina K. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się w nieodwracalnie złym stanie technicznym i pozostałości po zwalonej wiacie oraz uporządkowanie terenu w terminie do [...]. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że postanowienie zaskarżone oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w trybie postępowania egzekucyjnego, poddanego przepisom powoływanej poprzednio ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która pomimo odrębności od kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi jednak zupełnie samodzielnej regulacji. Ustawa ta określa procedurę egzekwowania obowiązków w przeciwieństwie do kodeksu postępowania administracyjnego, który w zakresie, w jakim wydawane są decyzje nakładające obowiązki, określa procedurę ich ustanawiania. Procedury te są wprawdzie wykorzystywane do odmiennych celów i funkcjonują w różnych obszarach działań organów administracji publicznej, ale ustawodawca nakazał w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej /art. 18/. Oznacza to możliwość stosowania tych przepisów w takim zakresie i w taki sposób, który może uzupełnić przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konsekwencją takiego traktowania normy zawartej w art. 18 wskazanej powyżej ustawy jest konieczność selektywnego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa w kwestiach, które nie zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /por. System egzekucji administracyjnej pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowich, Warszawa 2004; J. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2003/. W tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę na treść art. 17 powołanej powyżej ustawy, w którym mowa jest o postanowieniach jako formie rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym oraz zażaleniu stanowiącym środek ich zaskarżania i zawierającym bezpośrednie wskazanie na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu – przy uwzględnieniu wątpliwości, co do zakresu posiłkowego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kpa – uznać należy, że treść art. 17 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje na to, że w odpowiednich sytuacjach należy stosować w nim przepisy art. 141-144 kpa, a poprzez to również m.in. przepis art. 138 tej regulacji, przyjętej zresztą w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia. Zważyć też należy, że organy administracji publicznej przy podejmowaniu czynności procesowych podporządkowane są zasadzie praworządności, zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Zasada ta wymaga od organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona czynność orzecznicza podjęta została przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zarzutów wniesionych przez A. S. w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Nr [...]o zastosowaniu wykonania zastępczego. Orzekając kasacyjnie w odniesieniu do wskazanego powyżej postanowienia Nr [...] wydanego przez organ egzekucyjny organ odwoławczy umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie wniesionych zarzutów. Z treści uzasadnienia w tym z tezy wykorzystanego w argumentacji organu orzekającego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz treści przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa przyjętego jako podstawa prawna podejmowanego postanowienia wnosić należy, że przesłanką stwierdzonej przez organ – w sposób dorozumiany – bezprzedmiotowości postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów było wniesienie ich z uchybieniem terminu, a zatem w sposób nieskuteczny. Za datę upływu terminu organ uznał dzień [...] Zważyć jednak należy, że zarzuty wniesione zostały przez A. S. po doręczeniu jej postanowienia o zastosowania wykonania zastępczego, zawierającego prawidłowe pouczenie o możliwości skorzystania m.in. z tego środka zaskarżenia. Wykonanie zastępcze jako środek egzekucyjny uregulowane zostało w rozdziale 3 Działu III ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym, w przepisach art. 127 – 135. Należy zatem zwrócić uwagę, że przepis art. 128 § 4 tej ustawy stanowi, że: "Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego /art. 33 i 34/ oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego." W przepisie tym ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do wykorzystania w ramach wykonania zastępczego różnych środków ochrony, stosownie do kwestionowanej okoliczności, w tym zarzutu. Zgodnie z koncepcją przyjętą co do tego środka zaskarżenia ma on służyć zobowiązanemu i gwarantować mu ochronę w toku całego postępowania egzekucyjnego /np. J. Niczyporuk ... op. cit./. Możliwość wniesienia zarzutów przyjęta jest w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przepisach regulujących zasady stosowania różnych środków egzekucyjnych np. art. 122 § 3, art. 139 § 2 powoływanej ustawy. Ze względów powyżej przedstawionych nie zasługuje na akceptację stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przyjęte w tej sprawie, zgodnie z którym A. S. mogła skutecznie skorzystać z prawa wniesienia zarzutów, z zachowaniem ustawowych wymogów, tylko po doręczeniu jej tytułu wykonawczego z dnia [...] W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien rozważyć treść przepisu art. 128 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy art. 17 § 1 i art. 18 tej ustawy i stosownie do dokonanej oceny podjąć w sposób zgodny z prawem czynność orzeczniczą. H.B. 2.03.2009r.