II SA/Wr 368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz naziemnych i nadziemnych obiektów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją organ po uchyleniu decyzji pierwszej instancji odmówił wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie na określonej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Według przytoczonych ustaleń i ocen, początkowo wnioskodawcą na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., u.g.n.) w 2007 r. była spółka B SA w Warszawie, zaś wniosek dotyczył wybudowania napowietrznej, wielotorowej linii energetycznej 400/110 kV Pasikurowice – Wrocław (Małuszów). Starosta Powiatu A decyzją z dnia 29 lipca 2010 r. zezwolił A SA na przeprowadzenie przez określoną nieruchomość odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego ,,Budowa linii 400+2x110 kV Pasikurowice – Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110 kV Pasikurowice o pole linowe 400 kV" w pasie ograniczonej zabudowy o szerokości 70m oraz urządzeń towarzyszących. Orzekł, że przeprowadzenie linii powinno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody D z dnia 14 sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 kV+2x110 kV Pasikurowice – Wrocław. Wskazał, że nas nieruchomości nie przewiduje się posadowienia słupa linii ani puszczenia przewodów linii. Doprecyzowano obowiązki inwestora i właściciela nieruchomości dotyczące wejścia na teren nieruchomości oraz zakazu zabudowy w pasie technologicznym. Zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu odcinka linii. Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ na wstępie przedstawił unormowania zawarte w art. 124 u.g.n. oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 26, poz. 133 ze zm.). Zachodziła zgodność inwestycji z decyzją lokalizacyjną Wojewody. Jak ustalił organ, adresatem tej decyzji był A SA i ten podmiot kolejno złożył wniosek o zastosowanie art. 124 u.g.n. Był to podmiot uprawniony do złożenia wniosku. Organ zakwestionował natomiast zaistnienie przesłanki decyzji pozytywnej ustanowionej w art. 124 ust. 3 u.g.n., w postaci prawidłowego przeprowadzenia i udokumentowania rokowań przeprowadzonych przez wnioskodawcę z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie robót. Ograniczenie korzystania z nieruchomości w drodze decyzji uzależnione jest bowiem od niewyrażenia na to zgody przez właściciela (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Organ przyjął, że wnioskodawca powinien należycie udokumentować przedstawienie właścicielowi treści niezbędnych ograniczeń wraz z zaproszeniem do rokowań. Przedstawione właścicielowi warunki powinny być konkretne, dotyczyć wszystkich elementów przyszłej umowy zezwalającej inwestorowi na podjęcie robót, precyzujących wszelkie obowiązki stron. Z dokumentacji powinna wynikać rzeczywista wola załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. Z dołączonej przez wnioskodawcę dokumentacji nie wynika, aby nastąpiło przeprowadzenie rokowań wymaganych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Inwestor nie przedstawił właścicielowi planowanego zakresu robót. Nie był zgodny opis robót planowanych przedstawiony we wniosku oraz w trakcie składania propozycji właścicielowi. Wnioskodawca przez cały czas proponował odszkodowanie w tej samej wysokości. Właściciel nie miał więc możliwości dokonania oceny treści proponowanych mu ograniczeń. Organ stwierdził ponadto naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. związane z pominięciem w decyzji zakresu ingerencji inwestora w nieruchomości, a poprzestanie na ogólnikowym odesłaniu do decyzji lokalizacyjnej. Nie wyjaśniono podstawy prawnej orzeczonego zakazu zabudowy. Nieuzasadnione było stosowanie art. 108 k.p.a. do decyzji ustanawiającej ograniczenia, podczas gdy rygor natychmiastowej wykonalności dotyczyć może zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. dopiero decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Nieprawidłowe było udokumentowanie niektórych ustaleń, niezgodne z art. 76a k.p.a. Było istotne, że roboty zamierzone przez inwestora zostały już wykonane, a tym samym przedmiot toczącego się postępowania stał się już nieaktualny. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił, że decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna precyzyjnie określać obszar objęty ograniczeniem, natomiast w zakresie treści tych ograniczeń mogła zawierać odesłanie do decyzji lokalizacyjnej. Dlatego w zakresie treści rozstrzygnięcia decyzja pierwszej instancji nie naruszała art. 124 u.g.n. Nieuzasadnione były zastrzeżenia organu dotyczące spełnienia wymogu przeprowadzenia i udokumentowania negocjacji. Zasada swobody zawarcia umów nie ma znaczenia przy uzyskiwaniu zgody właściciela. Zakres ograniczenia wynika wprost z treści decyzji lokalizacyjnej i nie podlega negocjacjom. Dopiero po wyrażeniu przez właściciela zgody na to ograniczenie, otwiera się możliwość prowadzenia rokowań. W nin. sprawie właścicielka nieruchomości nie wyrażała zgody na realizację inwestycji. Odmawiała podpisania protokołów z negocjacji. Skoro tylko inwestor dążył do zawarcia umowy, to był zmuszony złożyć wniosek z art. 124 u.g.n. Uszczegółowienie zakresu robót następuje dopiero w pozwoleniu na budowę. Ustawodawca nie nakłada obowiązku takiego uszczegółowienia już na etapie rokowań. Nieprawidłowy był pogląd prawny organu dotyczący natychmiastowej wykonalności decyzji. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. nie mógł być w ogóle stosowany (art. 4 ustawy nowelizującej w Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590). Przepisy wcześniej art. 122 ust. 3, a obecnie art. 124 ust. 1a u.g.n. mają związek z art. 9 u.g.n, dotyczą więc innego stanu faktycznego niż w nin. sprawie. W konsekwencji organ naruszył art. 77, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna, bowiem organ trafnie przyjął, że inwestor nie wykazał podjęcia i przeprowadzenia w sposób prawidłowy rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela (art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.) i zawarcia umowy precyzującej uprawnienia i obowiązki stron. W szczególności bezzasadny był argument organu, jakoby za odmową uwzględnienia wniosku przemawiała okoliczność przeprowadzenia przez wnioskodawcę zamierzonych robót. Z materiału sprawy wynika niewątpliwie, że inwestor rozpoczął budowę linii m.in. na podstawie natychmiast wykonalnej decyzji pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Chybione więc byłoby powołanie znajdującej oparcie w tym przepisie wykładni, że zezwolenie na założenie linii jest dopuszczalne przed rozpoczęciem robót przez inwestora. Odmiennej oceny wymaga sytuacja, w której inwestor wkroczył na cudzą nieruchomość legalnie, bowiem wprawdzie w oparciu o decyzję nieostateczną, ale natychmiast wykonalną. Możność natychmiastowego wykonania decyzji byłaby iluzoryczna, gdyby jego ceną miało być nieuwzględnienie z tego jedynie powodu wniosku inwestora decyzją odwoławczą. Ustanowienie natychmiastowej wykonalności decyzji nie stwarza dla inwestora swoistej pułapki w postaci niebezpieczeństwa utraty wynikającej z tej wykonalności korzyści, gdy działając zgodnie z prawem i w zaufaniu do orzeczenia organu przystąpił do wykonywania robót. Orzekanie o natychmiastowej wykonalności byłoby bezsensowne, gdyby miało kolejno wywołać bezpodstawność rozstrzygnięcia podlegającego temu wykonaniu. W pewnym zakresie argumentacja organu dotyczyła okoliczności możliwych do wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.) lub po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), nie była więc odpowiednia dla uzasadnienia decyzji odwoławczej rozstrzygającej co do istoty sprawy. Opisane uchybienia procesowe organu pierwszej instancji niewątpliwie uzasadniały uchylenie wydanej przez niego decyzji i być może dlatego zostały przytoczone w decyzji odwoławczej, a także dla realizacji postulatu zupełności uzasadnienia, jednak organ tego nie zaznaczył. Argumentacja zawarta w skardze w części nawiązywała do omówionych powyższych mankamentów zaskarżonej decyzji, jednak nie uzasadniała uwzględnienia skargi wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie była przekonująca przedstawiona w skardze wykładnia zakwestionowanej przez organ przesłanki uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu wymóg niewyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości, pojawia się w art. 124 u.g.n. w różnych kontekstach. W art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na konkretne, zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie. W art. 124 ust. 3 u.g.n. zobowiązuje się inwestora do przeprowadzenia z właścicielem rokowań ,,o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa ust. 1". Pojęcie rokowań wykłada się zaś według prawa cywilnego, jako jeden ze sposobów zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie ulega wątpliwości, że nie ma to być prosta umowa w rodzaju ,,wyrażam zgodę na określone przedsięwzięcie" (art. 124 ust. 1 u.g.n.), ale umowa szczegółowo regulująca prawa i obowiązki stron, związane z realizacją tego przedsięwzięcia (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Ma rację skarżący, że wyrażana przez niego wola zawarcia umowy ma nie być ofertą. Oferta powinna być szczegółowo doprecyzowana, lecz zaproszenie do rokowań i stanowisko odnośnie treści przyszłej umowy takie stanowcze i szczegółowe być nie musi. Jednak zastrzeżenia organu wobec podjętych przez skarżącego czynności przy próbie przeprowadzenia rokowań, dotyczą innej kwestii. Sąd podziela pogląd organu, że powinnością inwestora było doręczenie właścicielowi udokumentowanej informacji o zakresie zamierzonego przedsięwzięcia. Tego przecież dotyczyć ma zgoda właściciela (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Właściciel może nie mieć wpływu, jak podkreśla skarżący, na ten zakres (jest on ,,dany" w decyzji lokalizacyjnej), ale przecież od jego znajomości uzależniona być może ta zgoda, a ponadto właściciel może negocjować sposób wykonania tego zakresu. Sam skarżący podkreśla, że sposób ten powinien być najmniej uciążliwy dla właściciela, zaś skonkretyzowanie tego sposobu następuje przez inwestora w projekcie budowlanym. Projekt ten jest opracowywany już po zakończeniu rokowań, ale dlaczego miałby nie uwzględniać potrzeb właściciela wyrażonych w umowie kończącej rokowania. Z treści skargi wynika lekceważenie ze strony inwestora tego aspektu rokowań, swoiste zadufanie związane z przeświadczenie, że skoro właściciel nie ma wpływu na zakres przedsięwzięcia wpisany w decyzji lokalizacyjnej, to nie ma potrzeby zaznajomić właściciela z tym zakresem i prowadzić rokowań tego zakresu dotyczących. Związany z tym wywód skargi stanowił ogólnikową polemikę z argumentacją organu, znajdującą oparcie w materiale sprawy. Z dokumentów dołączonych do wniosku przez pierwotnego inwestora wynika, że negocjacje z 2007 r. dotyczyły przede wszystkim rozmiaru odszkodowania wyliczonego w operacie szacunkowym w 2006 r. Pismem z dnia 20 stycznia 2009 r. jako wnioskodawca zgłosiła się spółka A SA w Konstancinie - Jeziornej, pisząc niejasno, że jest następcą prawnym A SA. Nowy inwestor dołączył odpis z KRS, z którego nie wynika następstwo prawne pomiędzy nim a poprzednim wnioskodawcą. Nowy inwestor udokumentował udzielenie pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu. Pełnomocnik zmodyfikował wniosek przez wskazanie nowej podstawy w postaci decyzji lokalizacyjnej oraz powołanie przepisów specustawy z dnia 7 września 2007 r. Decyzji lokalizacyjnej jednak nie dołączył. W ocenie Sądu niewykazanie następstwa prawnego pomiędzy pierwotnym a kolejnym inwestorem oraz dokonana zmiana podmiotowa i przedmiotowa wniosku pozbawiła znaczenia dotychczasową dokumentację rokowań. W tych okolicznościach, szczegółowo omówionych przez organ, pełne potwierdzenie znajdowała ocena, że inwestor nie wykazał w nin. sprawie zaistnienia przesłanki udzielenia mu zezwolenia, w postaci przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań o uzyskanie zgody na przeprowadzenie linii. Na marginesie wskazuje się, że do skargi pełnomocnik skarżącego nie dołączył pełnomocnictwa procesowego wraz z dokumentem wykazującym upoważnienie osób udzielających pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej osoby prawnej. Nie było jednak podstawy do odrzucenia skargi, gdy pełnomocnik wezwany pod rygorem odrzucenia skargi do uzupełnienia skargi o pełnomocnictwo i stosowne dokumenty, dołączył jedynie samo pełnomocnictwo, bez odpisu z KRS. Udzielenie pełnomocnictwa procesowego nastąpiło bowiem w formie aktu notarialnego. W treści tego aktu opisano treść wpisu w KRS osób reprezentujących spółkę przy udzielaniu pełnomocnictwa, jako członków zarządu. W ocenie Sądu stanowiło to uzupełnienie skargi wystarczające do nadania jej dalszego biegu. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Można jeszcze dodać, że wypowiedzi stron dotyczące orzeczonej natychmiastowej wykonalności decyzji nie miały istotnego znaczenia, skoro ostatecznie zezwolenie nie zostało udzielone. O ile zaś decyzja pierwszej instancji podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133), to orzekanie o tym skutku decyzji było zbędne, chociaż mogło być celowe i niekoniecznie wywołujące nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tej części rozstrzygnięcia. PM 24.11.2011 r.