II SA/Wr 368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 13 grudnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie DWINB) zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 6 lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) Nr [...] z dnia 13 grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K.. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 lutego 2011 r. do PINB wpłynęło pismo M. R. (dalej jako strona, skarżąca) informujące o samowolnej budowie garażu na działce nr [...] w Ś. K. należącej do A. S. (dalej jako inwestor). W piśmie tym podniesiono, że na działce inwestora wykonano, w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki, garaż w postaci częściowej wiaty i częściowego budynku, który jest posadowiony na fundamencie i trwale związany z gruntem. Zawiadomieniem z dnia 22 czerwca 2011 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K., gmina S.. Inwestor pismem z dnia 25 lipca 2011 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jako bezzasadnego wskazując, że "rzekomy garaż jest kontenerem metalowym lekko otynkowanym postawionym na wylewce betonowej i przytwierdzonym doń przy pomocy kilku śrub. Nie jest zatem obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, lecz rozwiązaniem mocno tymczasowym. Jego przesunięcie czy demontaż nie wymagają żadnych robót ziemnych, a jedynie użycia klucza do śrub. Został on postawiony w związku z wykonywaniem budowy domu jednorodzinnego i nigdy nie był użytkowany jako garaż." Organ I instancji pierwotnie wyznaczył termin przeprowadzenia wizji przedmiotowego obiektu na dzień 18 sierpnia 2011 r., po czym na wniosek inwestora, uzasadniony urlopem wypoczynkowym, wyznaczył go na nowo na dzień 20 października 2011 r. Inwestor pismem z dnia 20 września 2011 r. poinformował PINB o tym, że w związku z zakończeniem robót budowlanych rozebrał tymczasowy obiekt służący do przechowywania materiałów i narzędzi budowlanych, wzniesiony bez uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego. Do pisma dołączono dokumentację zdjęciową, obrazująca poszczególne etapy rozbiórki obiektu. Skarżąca w związku z zawiadomieniem o mającej się odbyć wizji lokalnej pismem z dnia 12 października 2011 r. wniosła o uwzględnienie przeprowadzenia dowodu o dalszej samowoli budowalnej dokonanej przez inwestora a polegającej na podwyższeniu poziomu gruntu niezgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 20 października 2011 r. przeprowadzono dowód z oględzin odnotowując w protokole, że "Na przedmiotowej działce nie stwierdzono żadnego wolnostojącego budynku gospodarczego. Natomiast wykonane jest utwardzenie terenu (kostka betonowa- puzel, płyta betonowa) o wymiarach zgodnie z rysunkiem nr 1. Ponadto, pomiędzy działką [...] a [...] widoczna jest różnica poziomów terenu działek. Na całej długości pomiędzy ww. działkami, działka nr [...] - poziom terenu jest wyższy w stosunku do terenu działki nr 287/3 o około 40 cm." Inwestor w piśmie z dnia 2 listopada 2011 r. poinformował PINB, że "w sprawie rzekomego podniesienia terenu na działce [...] w Ś. K. toczy się postępowanie administracyjne prowadzone przez Burmistrza gminy S.". Skarżąca w dniu 1 grudnia 2011 r. złożyła do organu I instancji pismo, w którym poinformowała, że "w dniu 12 listopada 2011 r. zostały dokonane pomiary geodezyjne wysokości gruntów działek [...] i [...], a w szczególności działek [...] i [...], co ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy." PINB wskazaną powyżej decyzją Nr [...] z dnia 13 grudnia 2011 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K., gmina S., uznając że stało się ono bezprzedmiotowe w związku z udokumentowanym faktem, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest już zlokalizowany na tej działce, bowiem został on przez inwestora rozebrany. W uzasadnieniu odnosząc się do pisma skarżącej z dnia 1 grudnia 2011 r. organ I instancji poinformował, że niniejsze postępowanie administracyjne jest prowadzone tylko i wyłącznie w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K., gmina S., a więc kwestie dotyczące zgłaszanego podniesienia terenu działki nr [...] w stosunku do działki sąsiedniej, nie zostaną rozpatrzone w tym postępowaniu administracyjnym, toczącym się w ściśle określonym przedmiocie, oraz nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie dotyczącej garażu. Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji skarżąca żądała jej uchylenia i zobowiązania PINB do wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z niniejszą sprawą i wydania decyzji w oparciu o fakty w terminie przewidzianym w kpa, gdyż w jej odczuciu decyzja została podjęta z naruszeniem postanowień art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja została oparta na wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2011 r. oraz wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 października 2011 r. W trakcie wizji lokalnej nie stwierdzono istnienia garażu bowiem został wcześniej rozebrany, jednakże po rozebraniu garażu pozostało utwardzone podłoże, które znajdowało się pod garażem, a które jest usytuowane zbyt blisko granicy działki. Na tę okoliczność sporządzono stosowny szkic z pomiarami. Zdaniem skarżącej decyzja nie dotyczy tego podłoża, przez co sankcjonuje bezprawne utwardzenie gruntu. Zarzucono ponadto, że uzasadnienie tej decyzji nic nie wspomina, jaki artykuł k.p.a. nie pozwala na jednoczesne rozpoznanie bezprawnego utwardzenia gruntu pod garaż razem z bezprawnym usytuowaniem garażu. Wskazano także, iż podobnie przedstawia się sprawa podwyższenia gruntu pod garaż, co jednoznacznie stwierdzono w trakcie wizji lokalnej. Jednakże nie została podjęta decyzja w tej sprawie, zaś enigmatyczne uzasadnienie stwierdza jedynie, iż przedmiotowa decyzja dotyczy jedynie garażu. Brak jest wskazania podstawy prawnej zabraniającej PINB wydania decyzji w tej sprawie razem z decyzją w sprawie garażu. DWINB w uzasadnieniu swojej decyzji Nr [...] z dnia 6 lutego 2012 r. podniósł, że "analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Przesłanką przesądzającą w ocenie organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania jest fakt, iż jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20.10.2011 r. w obecności stron postępowania - Pana A. S. i Pana T. R. - pełnomocnika Pani M. R., na działce nr [...] w Ś. K. nie istnieje żaden wolnostojący budynek garażowy, co potwierdza również wykonana dokumentacja zdjęciowa, sporządzona podczas oględzin, jak również ta dołączona do akt sprawy przez Pana A. S., obrazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Protokół z oględzin został własnoręcznie podpisany przez ww. bez wniesienia uwag, zastrzeżeń czy wniosków, co oznacza, iż zgodziły się one z jego treścią. W tej sytuacji, wobec braku przedmiotu sprawy brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym należało umorzyć przedmiotowe postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość." W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku zajęcia stanowiska przez organ I instancji w sprawie utwardzenia i podwyższenia gruntu na działce nr [...] stwierdził, iż nie mają one wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało, zgodnie z treścią pisma skarżącej dnia 25 lutego 2011 r., w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K., Gmina S. Organ I instancji w tak wszczętym postępowaniu rozstrzyga tylko kwestię budowy garażu, nie ma natomiast możliwości badać i rozstrzygać kwestii nie objętych tym postępowaniem, jak np. utwardzenie i podwyższenie gruntu. Powyższe oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia muszą odnosić się do ściśle określonego przedmiotu sprawy - w omawianej sprawie do budowy garażu. Z uwagi jednak na rozebranie przedmiotowego garażu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje, co oznacza że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodano na zakończenie jednakże, iż kwestia utwardzenia gruntu na działce nr [...] w Ś. K. może być natomiast rozpatrzona przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca pismem z dnia 12 listopada 2012 r. wniosła skargę na powyższą decyzje organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 855/12, odrzucił skargę jako niedopuszczalną, bowiem została ona wniesiona zanim skarżącej doręczono decyzję DWINB z dnia 6 lutego 2012 r., nr 170/2012, a co za tym nie rozpoczął jeszcze biegu 30-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Po zwrocie akt administracyjnych DWINB dokonał zgodnego z prawem doręczenia stronom postępowania administracyjnego swojej decyzji z dnia 6 lutego 2012 r. (skarżącej doręczono ją w dniu 22 kwietnia 2013 r.). Zaskarżając ponownie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję organu odwoławczego z dnia 6 lutego 2012 r. skarżąca zażądała jej uchylenia w całości jako niezgodnej z prawem i zebranym materiałem dowodowym oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik postępowania, 2. art. 75 k.p.a., tj. zasady równej mocy dowodowej - poprzez nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez stronę, 3. art. 77 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej poprzez nierozpatrzenie dowodów wskazanych przez stronę, 4. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej podstawowych wymagań wynikających z treści wymienionego artykułu, a zwłaszcza poprzez brak odniesienia do dowodów wskazanych przez stronę oraz brak uzasadnienia dlaczego nie uwzględniono tych dowodów lub nie dano wiary tym dowodom. W uzasadnieniu skargi przywołano okoliczności zawiadomienia PINB o dokonanej samowoli budowlanej, a także przebieg oględzin w dniu 20 października 2011 r., gdzie stwierdzono, iż wcześniej przedmiotowy garaż został rozebrany. Jednakże pozostała utwardzona powierzchnia spod garażu usytuowana zbyt blisko działki skarżącej. Ponadto okazano przedstawicielom nadzoru budowlanego zbyt wysokie nadsypanie działki nr [...] w stosunku do otaczających wszystkich działek, a w szczególności działki nr [...]. Przedstawiciele nadzoru budowlanego dokonali pomiarów różnicy poziomów obu działek oraz sporządzili zdjęcia dokumentujące ten stan. Jednakże PINB umorzył postępowanie uznając, iż niniejsze postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie garażu. Skarżąca zarzuciła, iż jeśli w trakcie przeprowadzonych oględzin, po zdemontowaniu garażu, okazało się, iż schowana dotychczas pod garażem powierzchnia jest utwardzona i jest usytuowana w odległości niedozwolonej przez przepisy budowlane, to PINB winien był z urzędu zająć stanowisko w tej sprawie. Zdaniem skarżącej podobnie organ I instancji powinien był zająć stanowisko w sprawie niedozwolonego podwyższenia gruntu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr [...] w Ś. K.. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Przypomnieć trzeba, iż przedmiotem sprawy administracyjnej, która toczyła się z urzędu przed organem I instancji, była wyłącznie samowolna budowa garażu, nie zaś dodatkowe kwestie dotyczące podniesienia terenu działki, czy też jej utwardzenia. PINB umarzając w całości, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu uzasadnił to "udokumentowanym faktem, iż obiekt budowlany, w przedmiocie samowolnej budowy, którego toczy się niniejsze postępowanie, nie jest już zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości Święta Katarzyna, bowiem został on przez inwestora rozebrany". DWINB utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podniósł natomiast, iż "przesłanką przesądzającą w ocenie organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania jest fakt, iż jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20.10.2011 r. w obecności stron postępowania - Pana A. S. i Pana T. R. - pełnomocnika Pani M. R., na działce nr [...] w Ś. K. nie istnieje żaden wolnostojący budynek garażowy, co potwierdza również wykonana dokumentacja zdjęciowa, sporządzona podczas oględzin, jak również ta dołączona do akt sprawy przez Pana A. S., obrazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu." Zdaniem Sądu, co wynika pośrednio z przytoczonych powyżej argumentacji organów obu instancji, w sprawie nie zostały przeprowadzone jakiekolwiek czynności dowodowe mające na celu ustalenie co było przedmiotem sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, tj. czy był to wolnostojący budynek garażowy jak zgłaszała to skarżącą, czy też tymczasowy obiekt służący do przechowywania materiałów i narzędzi budowlanych jak twierdził inwestor. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego wymagało zatem ustalenia podstawowych dla sprawy faktów, a mianowicie w pierwszej kolejności czy rozebrany przez inwestora obiekt budowlany był budynkiem, a w drugiej czy został on rozebrany w całości. Nie można bowiem zapominać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) za budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 20 października 2011 r., jak też z kserokopii zdjęć dołączonych do tego protokołu (na marginesie zwrócić należy uwagę, iż nie odnotowano ich jako załączników do tego protokołu), oprócz utwardzenia terenu w postaci kostki betonowej- puzli (wymiary 20m x 2,6m i 9,0m x 5,50m), na działce wykonano również płytę betonową (wymiary 5,50m x 6,0m), na której przed dobrowolną rozbiórką posadowiony był sporny obiekt budowlany. W decyzjach obu organów brak jest również odniesień do zatwierdzonego projektu budowalnego, w tym i do projektu zagospodarowania terenu, jak też udzielonego pozwolenia na budowę dla inwestora, co by mogło ostatecznie przesądzić o legalności budowy płyty betonowej jako samodzielnej budowli (utwardzenia terenu), nie zaś jako części składowej budynku (fundament). Podsumowując rozważania wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego wydały i utrzymały w mocy decyzję umarzającą przedmiotowe postępowanie administracyjne bez dokonania w sposób należyty czynności wyjaśniających i nie wyjaśniły całokształtu materiału dowodowego, co uniemożliwiło im prawidłowe ustalenie, czy w istocie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Kierując się regułą z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji powinien wnikliwie rozważyć czy rozebrany obiekt budowlany spełniał wymogi pozwalające zakwalifikować go jako wolnostojący budynek garażowy i czy rzeczywiście został on rozebrany w całości, w tym również dotyczy to jego fundamentów. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania uzasadnia odpowiednio art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a.