II SA/Wr 368/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 12 maja 2023 r. nr SKO.R/48/15/23 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie odmowy przyznania dopłaty do wody i ścieków oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. oznaczonym SKO.R/48/15/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej SKO, organ II instancji) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia D. M. na pismo Zastępcy Kierownika Referatu Inwestycji Miejskich i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w S. nr IK.7030.41.2023.MZ z dnia 14 kwietnia 2023 r. w sprawie odmowy przyznania dopłaty do wody i ścieków dla nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. Akt wydano w następująco ukształtowanym postępowaniu faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. D. M. (skarżący) zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. o wyjaśnienie powodów pozbawienia dopłaty do wody i ścieków dla nieruchomości położonej w S. przy ul. [...]. W udzielonej odpowiedzi wskazano, że w przedmiotowej nieruchomości, na dzień weryfikacji dopłat do wody, nikt nie jest zameldowany. Wyjaśniono, powołując się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie dopłat dla odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego zaopatrzenia ścieków, że prawo do dopłat przysługuje gospodarstwom domowym, dla osób posiadających miejsce zamieszkania pod wskazanym adresem. Tymczasem według ewidencji nikt nie jest zameldowany we wskazanej nieruchomości, co oznacza brak podstawy do otrzymywania dopłat do wody i ścieków w wysokości ustalonej dla gospodarstw domowych. Dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie do SKO traktując otrzymaną informację jako postanowienie, i kwestionując niemożność korzystania z dopłat (odmowę uznania praw do dopłat). Podkreślił wieloletnie zamieszkiwanie w S., i zameldowanie w drugiej posiadanej nieruchomości na terenie tej miejscowości (przy [...]). Wskazał, że dotychczas dodatek był naliczany, a w Urzędzie złożył oświadczenie, że w nieruchomności przy ul. [...] nie ma zawartej umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, zaś to nieruchomość przy ul. [...] wskazał w związku z dodatkiem. Wskazanym na wstępie zaskarżonym aktem Kolegium stwierdziło, że zażalenie jest niedopuszczalne. Oceniło pismo wystosowane przez pracownika Urzędu Miejskiego do D. M. jako wydane w ramach czynności materialno - technicznych, które nie jest postanowieniem (ani decyzją) w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zachodzi w sprawie negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym, ponieważ czynność organu nie jest decyzją (postanowieniem), czyli nie istnieje przedmiot zaskarżenia w sensie prawnym. W uzasadnieniu SKO podało, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują wydawania decyzji lub postanowień w przypadku sporu pomiędzy odbiorcą usług a gminą w zakresie dopłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków dla gospodarstw domowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zakwestionowano postanowienie SKO zarzucając naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego nienależycie uzasadniono postanowienie poprzez zbyt ogólnikowe stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady zaufania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności nie realizowania uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2022 r nr [...] przez Burmistrza S. w stosunku do wszystkich jej mieszkańców . Skarżący zarzuca Burmistrzowi S. naruszenie konstytucyjnych zasad dotyczących ochrony jednostki, w tym zasady równości wobec prawa. Ponadto skarżący zarzuca nieprawidłowości w doręczeniu pisma Urzędu Miejskiego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko zwracając się o jej oddalenie. W piśmie datowanym na 7 sierpnia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na stanowisko Kolegium skarżący sygnalizował niezgodność praktyki stosowanej przez Urząd Miasta S. z regulacjami uchwały Rady Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieusprawiedliwiona. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w sprawie zainicjowanej pismem skierowanym do Burmistrza S. w kwestii dopłat do wody i ścieków. Przepis art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która oznacza prawo strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć administracyjnych (w tym decyzji i postanowień). Regulacja k.p.a. stanowi realizację art. 78 Konstytucji RP w brzmieniu: Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustawa zasadnicza jasno wskazuje, że prawo zaskarżenia dotyczy orzeczeń i decyzji, co a contrario oznacza, że zaskarżeniu nie podlegają akty nie będące orzeczeniami i akty nie będące decyzjami. Prawo odwołania się od decyzji administracyjnej określone jest w art. 127§1 k.p.a.: od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei, w odniesieniu do postanowień, w art. 141§1 k.p.a. ustawodawca napisał, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca nakazał także odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań (art. 144 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że odwołać się (wnieść zażalenie - gdy kodeks tak stanowi) można wobec aktów będących rozstrzygnięciami administracyjnymi, czyli decyzjami (czyli aktami rozstrzygającymi sprawę co do istoty albo w inny sposób kończącymi postępowanie w danej instancji - art. 104§2 k.p.a.), bądź postanowieniami (czyli aktami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy - art. 123 k.p.a.). Prawo odwołania się nie przysługuje zatem wobec przejawów działalności organu, które nie są decyzjami lub postanowieniami. Decyzja to władczy akt organu administracji rozstrzygający o prawach i obowiązkach wynikających z prawa, wydany na podstawie prawa, załatwiający sprawę administracyjną albo w inny sposób sprawę kończący. Postanowienie to akt organu administracji, który zasadniczo nie rozstrzyga o istocie sprawy, ale wyłącznie o poszczególnych kwestiach wynikłych w toku postępowania. Postanowienie rozstrzyga więc o prawach i obowiązkach o charakterze procesowym, jest aktem stosowania norm procesowych. Odnosząc się do przedmiotu kontrolowanej sprawy trzeba uwypuklić, że mamy do czynienia z pismem podpisanym przez pracownika organu o charakterze informacyjnym: co do faktu zameldowania, co do treści uchwały w sprawie dopłat oraz co do powiązania faktu zameldowania z możliwością otrzymania dopłaty. Pismo nie nosi cech władczego aktu administracji (decyzji, postanowienia) ponieważ nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, nie załatwia sprawy administracyjnej, nie kończy sprawy w inny sposób, ani też nie rozstrzyga o poszczególnych kwestiach w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotowe pismo wyłącznie informuje o stanie prawnym i ustalonych przez organ faktach. Fragment informacji "w ewidencji miasta nikt nie jest zameldowany na wskazanej nieruchomości, w związku z czym brak jest podstawy do otrzymywania dopłat do wody i ścieków w wysokości ustalonej dla gospodarstw domowych" nie ma charakteru rozstrzygnięcia, aktu władczego, ponieważ organ administracji nie ma w tej kwestii podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Trzeba wyjaśnić, że relewantny w kwestii dopłat art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi: rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Korzystając z upoważnienia ustawowego Rada Gminy S. przyjęła wskazaną wyżej uchwałę, określając zasady dopłat, przekazywanych przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu. W §1 uchwała stanowi o wprowadzeniu dopłat dla odbiorców usług określając stosowne kwoty, i ilości wody (odprowadzanych ścieków) w powiązaniu z gospodarstwem domowym i jego mieszkańcami, w §2 uchwała stanowi o przekazywaniu dopłat przedsiębiorstwu. Tak więc ani ustawa, ani akt prawa miejscowego nie dają organowi administracji kompetencji do działania w formie decyzji (postanowienia) w przypadku sytuacji spornej w przedmiotowym zakresie. Organ administracji nie decyduje w drodze aktu władczego indywidualnego o przyznaniu dopłaty (odmowie przyznania dopłaty), a środki finansowe nie są przekazywane mieszkańcom, ale przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na podstawie faktur wystawionych przez to przedsiębiorstwo. Należałoby jeszcze powiedzieć, że chociaż zbiorowe dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), to przedmiotowa działalność jest prowadzona na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1), i w przedmiotowej sprawie widnieje takie przedsiębiorstwo (K. sp. z o.o. w B.). Przepisy ustawy nie przewidują w relewantnym zakresie wydawania indywidualnych aktów władczych przez organ gminy względem odbiorcy usług. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa z odbiorcami usług, natomiast ewentualne spory między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług są - na zasadzie art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy - rozstrzygane przez organ regulacyjny - dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Brak jest więc podstaw prawnych do wydania przez organ gminy indywidualnego aktu władczego (decyzji, postanowienia) w przypadku rozbieżności w kwestii dopłat. W konsekwencji pismo podpisane przez pracownika Urzędu Miejskiego nie może być potraktowane jako akt, od którego przysługuje odwołanie (zażalenie), i dlatego SKO trafnie, opierając się na art. 134 w związku z art. 141 i 144 k.p.a. stwierdziło o niedopuszczalności zażalenia. Tylko na marginesie Sąd zauważył, odnosząc się jednocześnie do ostatniego pisma złożonego przez skarżącego, że argumentacja w piśmie Urzędu Miejskiego dotycząca zameldowania nie znajduje podparcia ani w ustawie, ani w uchwale, która operuje kategorią gospodarstwa domowego, mieszkańca, odbiorcy usług; nie ma to jednak wpływu na kierunek wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zważywszy przedstawione wyżej argumenty dotyczące zasadniczej dla sprawy kwestii dopuszczalności zażalenia, nie mogły zmienić kierunku orzeczenia zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia jego konstytucyjnego statusu oraz naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego. Z podanych powodów, nie dostrzegając wadliwości postanowienia, o których mowa w art. 145§1 p.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.