II SA/Wr 369/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2006r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanej adaptacji poddasza na cele mieszkalne I. uchyla decyzję organu pierwszej i drugiej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. S. w sprawie wykonanej przez C. S. adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym w B. [...] gmina N. R . W uzasadnieniu wskazano, że W. S. zwrócił się z żądaniem podjęcia interwencji w sprawie realizowanej przez C. S. adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym w B. [...], zarzucając, że na skutek zrealizowanych robót adaptacyjnych zostało zlikwidowane dojście do użytkowanych kominów przez S. i W. S. oraz W. M . Zdaniem organu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające oraz oględziny wykazały, że roboty adaptacyjne zostały wykonane przez inwestora C. S. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym przez Starostę K. pozwoleniem na budowę w decyzji Nr [...] z dnia [...]r., a która to decyzja była przedmiotem oceny organów odwoławczych – tj. Wojewody D. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ostatecznie organy te uznały, że decyzja wydana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej stopnia podstawowego nie jest dotknięta żadną z wad powodującej jej nieważność. Nie uznano zarzutu Państwa S. w przedmiocie naruszenia prawa własności poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w zrozumieniu wymogu ustalonego art. 32 ust. 4 pkt 2 Ustawy Prawo budowlane, w świetle dobrowolnej i bezwarunkowej zgody S. i W. S. jako współwłaścicieli części wspólnych budynków w tym strychu - poddasza, wyrażonej w dniu [...]r. na adaptację strychu - poddasza na cele mieszkalne na rzecz C. S . Nadto organ stwierdził, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania w sprawie oddania do użytkowania zrealizowanej przez inwestora C. S. adaptacji poddasza, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę w zakresie zgodności robót z projektem budowlanym, która nie wykazała odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W kwestii dostępu do wspólnych kominów, organ wskazał, iż inwestor wykonał dojście do komina użytkowanego wspólnie przez Państwo S. i W. M. poprzez drabinki metalowe umocowane na ścianie i połaci dachowej, natomiast sprawę czyszczenia komina użytkowanego wyłącznie przez Państwo S. rozwiązano w dniu [...] r. w trakcie przeprowadzonych oględzin przy udziale stron i spółdzielni kominiarskiej, obsługującej w/w budynek. Okazało się, że istnieje bezpośrednie dojście do w/w komina, poprzez okienko włazowe usytuowane przy wspólnym kominie, a zamontowane drzwiczki wycierowe w poziomie strychu umożliwiają czyszczenie tego komina. W konsekwencji organ stwierdził, że problem dostępu do kominów został rozwiązany ostatecznie, z czym zgodziły się strony, co zostało zapisane w protokole oględzin. Odnosząc się zaś do zarzutu przedstawionego przez Państwo S., iż poprzez adaptację poddasza zostały naruszone prawa współwłasności, organ wskazał, że rozstrzyganie w tych sprawach nie podlega kompetencji służbom nadzoru budowlanego, lecz rozstrzygane są w postępowaniu przez sądem powszechnym, z tego też względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podejmował tego tematu w toku prowadzonego postępowania. Na tej podstawie organ ten umarzając postępowanie administracyjne uznał, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane w zakresie adaptacji poddasza wykonane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę przez Starostę K. są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, a podnoszone przez S. i W. S. zarzuty są bezpodstawne. Od powyższej decyzji w dniu [...]r. S. S. złożyła odwołanie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . W odwołaniu tym zarzuciła, iż kwestionowana decyzja nie uwzględnia niezgodności, w zakresie wykonywania robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, w postaci: zamurowania wejścia na pozostałą ½ powierzchnię przedmiotowego strychu; wyburzenia przewodu kominowego, który jest w planach projektu; niezgodnym z planem wykonaniem balkonu – bez filarów podtrzymujących; zlikwidowanie okna dachowego tzw. "jaskółki" bez zgody współlokatorów; zamurowanie przejścia na fundamencie stałym łączące przejście w koło budynku, które odgrywa istotną rolę w dojściu do drabinek prowadzących na dach; wybudowania podjazdu pod samochód na fundamencie stałym budynku bez zgody współlokatorów, co także nie było uwzględnione w planach budowy. Ponadto zarzuciła, iż w/w roboty budowlane zostały przeprowadzone przy samowolnych zmianach w planach budowy, bez przestrzegania praw oraz bezpieczeństwa osób trzecich, a ich wykonanie uniemożliwia jej należytą konserwacje przewodów kominowych oraz bieżące korzystanie z pomieszczeń strychowych. Ponadto pismem do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. S. S. podniosła, że w wyniku przeprowadzonych robót adaptacyjnych poddasza doszło w jej pokoju do zalania sufitu przez stopniały śnieg zalegający w części strychu stanowiącej przedmiotową adaptację. Decyzją Nr [...]z dnia [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonanej adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym w B. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie dostrzegł nieprawidłowości w dyskredytowanej decyzji zarówno pod względem formalnym jak również, co do poprawności zastosowanych przepisów. Organ ten odwołał się do decyzji Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej C. S. pozwolenia na budowę adaptacji poddasza na cele mieszkalne. Stanowisko to podzielił w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego /decyzja z dnia [...] r., Nr [...].Organy te wypowiedziały się również w sposób jednoznaczny i wiążący w kwestii posiadania przez inwestorkę w toku procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec jednoznaczności stanowiska wspomnianych organów uznać należało zdaniem organu odwoławczego, iż zarzuty strony odwołującej się nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W konsekwencji powyższych ustaleń, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa adaptacja została wykonana zgodnie z prawem, bowiem w chwili wykonywania robót budowlanych inwestorka legitymowała się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę. Niespornym jest również, iż posiadała bezwarunkową zgodę współwłaścicieli na wykonanie prac objętych przedmiotowym postanowieniem, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie musiało ulec umorzeniu. W ocenie organu odwoławczego formułowane przez stronę roszczenia są zapewne wynikiem konfliktu sąsiedzkiego, którego rozwiązania należy poszukiwać na drodze postępowania cywilnego przez sądem powszechnym. W szczególności – tylko w postępowaniu cywilnym może być rozstrzygnięta sprawa roszczeń odszkodowawczych na zalanie sufitu Pani S. przez stopniały śnieg zalegający w części strychu stanowiącej przedmiotową adaptację. Również zarzut braku dostępu do przewodów kominowych został obalony z postępowaniu I instancji, gdzie organ orzekający jednoznacznie wskazał możliwy, choć być może bardziej uciążliwy niż przed adaptacją sposób dostępu. Nadto wskazania wymaga, iż strona odwołująca się poprzez wyrażenie zgody na realizację wspomnianej adaptacji godziła się ze skutkiem w postaci braku dostępu do komina od strony adaptowanej powierzchni. Ponadto organ zauważył, że co do zasady –powyższy zarzut pozostaje bez wpływu na charakter wydanych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż ponad wszelką wątpliwość wykazano zgodność z prawem inwestycji polegającej na wykonaniu przedmiotowej adaptacji. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, stąd orzekł o utrzymaniu jej w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego S. S. powtórzyła zarzuty oraz argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego niewątpliwie na żądanie skarżącego W. S. z dnia [...]r. Skarżący w żądaniu tym zarzucił, iż inwestor C. S. zamurowała wejście na część strychu, pozbawiając go możliwości wejścia na strych gdzie znajdują się użytkowane przez Niego kominy, podkreślając przy tym, iż przedmiotowe wejście zlikwidowane zostało, cyt. " wbrew projektowi ". W konsekwencji tegoż skarżący wniósł o, cyt.: " spowodowanie przywrócenia wejścia wg projektu ". Rzeczą zatem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem skarżącego, a które to żądanie w myśl z art.61 § 1 k.p.a. wyznaczyło przedmiot postępowania. /por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990, I S.A. 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz.47/. Istotne jest w sprawie, że wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., Nr [...] poprzedzone było wydaniem przez tenże sam organ decyzji kasacyjnej z dnia [...]r., Nr [...]. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przedmiotowej adaptacji poddasza przez C. S., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał, iż znajdujący się w aktach sprawy załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci rysunków wizualizujących przedmiotową inwestycję nie może być traktowany jako projekt zmian, gdyż nie są one dokumentami sporządzonymi w przypisanej formie oraz nie spełniają wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r.w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Porównując zaś materiał zdjęciowy z powyższymi rysunkami, organ odwoławczy stwierdził, iż powziął wątpliwości co do zgodności realizacji adaptacji z projektem ze względu na istotne rozbieżności. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, naruszając w ten sposób zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 oraz art.77 k.p.a., podkreślając dodatkowo, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez bezpośredniego sprawdzenia realizacji przedmiotowej adaptacji. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadzając ponownie postępowanie, przeprowadził wprawdzie w dniu [...]r. oględziny, jednakże jak to sam organ określił, były to oględziny : , cyt. " ... w sprawie dojścia do kominów w budynku mieszkalnym Nr [...] w B." i takie też są zapisy w protokole z tychże ustaleń. Z ustaleń tych jednakże nie wynika, by organ przeprowadzał te oględziny pod kątem zgodności wykonanych robót przez C. S. z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym zgodności z pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy, jak i z wydanej decyzji nie wynika także, by organ pierwszej instancji, tak jak zalecał do organ odwoławczy w opisanej wyżej decyzji kasacyjnej, analizował – sprawdzał wykonane przez inwestora C. S. roboty budowlane z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak i nie wynika by analizował on projekt budowlany na sporną adaptację pod kątem wytycznych /zaleceń/ zawartych w tej decyzji kasacyjnej. Innymi słowy, organ pierwszej instancji nie wykazał, iż ustalił stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, co w konsekwencji sprowadzało się do tego, że organ winien był zgromadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 § 1 k.p.a./, jako że zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie tj. tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia całokształtu materiału dowodowego. W orzecznictwie przyjęte zaś zostało, iż jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. /por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986r., sygn. akt II S.A.1829/85 – ONSA 1986, Nr 2, poz. 43/. Wbrew zatem stanowisku organów, nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie organy wykazały, że sporne dojście – wejście na strych zlikwidowane zostało przez C. S. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, czyli podstawa do jego umorzenia. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz. 100/. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji.