II SA/Wr 370/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H.Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę w całości. Stan sprawy, w której zapadło rozstrzygnięcie oprotestowane przez H.Sz.wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargą przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] r. H.Sz. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO lub Kolegium) m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. K. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie sprzedaży B. Sz. działki zabudowanej, położonej we wsi R. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] powołując się na art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. W motywach postanowienia podano, że z uzasadnienia decyzji w sprawie sprzedaży B. Sz. działki zabudowanej o powierzchni [...]ha, położonej we wsi R. wynika, że B. Sz. wskutek wymiany gruntów otrzymał grunty bez zabudowań. Z kolei postanowienie o sprzedaży zabudowanej działki siedliskowej, która wchodziła w skład gospodarstwa uzasadniano tym, że nie jest możliwe prowadzenie racjonalnej gospodarki bez zabudowań. Według Kolegium decyzja objęta wnioskiem nie jest podpisana, nie zawiera żadnych danych dotyczących osoby i organu upoważnionego do wydania decyzji administracyjnych w zakresie objętym decyzją. Ustalono także, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji H. Sz. jest spadkobiercą B.Sz., który na podstawie protokołu wprowadzenia w posiadanie gospodarstwa osadniczego z dnia [...] r. oraz w oparciu o akt nadania nr [...] z dnia [...] r. nr [...] został właścicielem gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o łącznej powierzchni [...] ha, położonego na terenie wsi R. i N., gmina M. W [...] r. nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi stanowiąca własność ojca wnioskodawcy uległa całkowitemu zniszczeniu w wyniku pożaru. Zniszczeniu uległy również dokumenty nadania, w których posiadaniu był B.Sz. W [...] r. B. Sz. wystąpił o odtworzenie dokumentów dotyczących spalonej nieruchomości, uzyskując akt nadania nr [...], gdzie łączną powierzchnię gospodarstwa określono na [...] ha, w tym wskazano budynki mieszkalne i gospodarcze w postaci stajni i stodoły. Powyższe dokumenty nie odzwierciedlały poprzednio ustalonego stanu prawnego, w sposób istotny zmieniając stan własności B. Sz.. Przedmiotowa nieruchomość została następnie poddana wielokrotnej wymianie i scaleniu gruntów w oparciu o wskazane w żądaniu wniosku decyzje. W wyniku nieprawidłowo prowadzonych postępowań gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha w sposób rażący zmniejszyło swój areał do [...]ha, a budynek mieszkalny został w całości przejęty przez gminę, która następnie przekształciła istniejące tam pomieszczenia w lokale mieszkalne. Kolegium wymieniło wskazane przez wnioskodawcę nieprawidłowości istniejące w dokumentacji dotyczącej prowadzonych postępowań, które miały polegać na: braku jednostki rejestru gruntów z N. do aktu nadania nr [..] z dnia [...] r., braku decyzji geodety o wymianie gospodarstw N. na R. z [...] r., braku jednostki rejestru gruntów nr [...] z R.z lat [...]-[...], braku wniosków o założenie ksiąg wieczystych dotyczących nieruchomości położonych we wsiach N. i R., braku jednostki rejestru gruntów nr [...] ze scalenia gruntów we wsi R. z [...] r., niejednoznacznych zapisów dotyczących zabudowań, ujawnionych w utworzonych księgach wieczystych oraz numeru działki wskazywanej pierwotnie jako [...], a następnie w niewyjaśnionych okolicznościach oznaczonej jako numer [...] oraz braku map geodezyjnych. Uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie SKO omówiło treść art. 152 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, by następnie opisać treść art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego traktującego m.in. o odmowie wszczęcia postępowania, które nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Analizując stan sprawy na gruncie wskazanych przepisów Kolegium podało, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.K.z dnia [...] r. nr [...] została wydana w oparciu o przepisy Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( M.P. nr 72 poz. 335 ), którego podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71). Stosownie do § 15 zarządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności: nabywców państwowych nieruchomości rolnych ustala, na wniosek Banku Rolnego, organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii czynnika społecznego (komisji rolnych rad narodowych, organizacji kółek rolniczych). Tryb zasięgania opinii czynnika społecznego ustala prezydium powiatowej rady narodowej. Listę ustalonych nabywców organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej podaje do publicznej wiadomości. Następnie odwołano się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OW 74/09), gdzie podano, że nie ma obecnie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości rolnej na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72 poz. 335). Wobec tego organ uznał, iż w obecnym stanie prawnym organy administracyjne nie mogą zajmować się legalnością ostatecznych decyzji administracyjnych o ustaleniu ceny i kandydata na nabywcę nieruchomości Skarbu Państwa. W dalszej części uzasadnienia postanowienia SKO wyjaśniło, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie zawiera podpisu, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, podpisującego decyzję jako elementów wskazanych w art. 99 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa organ uznał, iż brak podpisu na decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z projektem decyzji administracyjnej, a nie z decyzją jako aktem woli organu administracyjnego. Dostrzeżone przez Kolegium okoliczności spowodowały orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie godząc się z wyżej wskazanym postanowieniem H. Sz. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestował je skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając jego uchylenia i przekazania wniosku do ponownego rozpoznania organowi I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na przyjęciu, że za odmową wszczęcia postępowania przemawia niemożność weryfikacji legalności decyzji ostatecznej z uwagi na brak organu właściwego do rozpoznania wniosku, art. 99 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że przedmiotowy dokument pozbawiony jest cech identyfikujących go jako decyzję oraz art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażającym się w zaniechaniu przeprowadzenia w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej ustalenia następców prawnych organu odpowiedzialnego za przejęcie uprawnień Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i podjęcia wszelkich czynności w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Uzasadniając żądania i zarzuty skargi jej autor skoncentrował się na przesłankach odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uznając takie orzeczenie jako sytuację szczególną. Przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania to taka, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, postępowanie w tej samej sprawie zostało już wszczęte lub zapadło rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia określonego żądania. Przesłanka ta dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie może podlegać rozpoznaniu przez organ administracji z uwagi na swój cywilnoprawny charakter lub gdy na przeszkodzie w rozpoznaniu stoi brak legislacyjny. Zdaniem skarżącego art. 61a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawach, w których wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw kwalifikujących sprawę do jej merytorycznego rozpoznania. Zaś postępowanie wyjaśniające z istoty polega na wstępnej weryfikacji wniosku pod kątem podmiotowym i przedmiotowym, co nie może być rozumiane jako instrumentalne omijanie ewentualnych przeszkód w ustaleniu niezbędnych do dalszego prowadzenia sprawy. Zaniechanie ustalenia następcy prawnego organu bez prowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym zakresie z odesłaniem wyłącznie do jednego z orzeczeń zostało przez skarżącego ocenione jako działanie sprzeczne z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego, które gwarantuje stronie obowiązek działania organu w sposób wnikliwy, wszechstronny w poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Skarżone postanowienie zostało uznane za przedwczesne także z tej przyczyny, że prawidłowe ustalenie statio fisci należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie, a ustalenia w tym zakresie wymagają wdrożenia postępowania wyjaśniającego. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej reprezentowało interesy Skarbu Państwa. W wyniku transformacji ustrojowej część zadań i zobowiązań wynikających z jego działania przejęły samorządy gminne, które po dniu 27 maja 1990 r. przejęły zadania i kompetencje byłych rad narodowych i terenowych jednostek organizacji, pozostawiając pozostałą część kompetencji w zakresie działania poszczególnych resortów rządowych. Na koniec skarżący ocenił jako błędne i niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy przyjęcie przez organ, że dokument objęty żądaniem wniosku nie posiada cech kwalifikujących go jako decyzję administracyjną, gdyż posiada podpis osoby upoważnionej wraz z jej pieczątką oraz pouczenie o terminie i środkach zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi nie narusza ono bowiem przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w W.odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. K. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie sprzedaży B.Sz. działki zabudowanej, położonej we wsi R. W podstawie prawnej wskazanego wyżej postanowienia przyjęto art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257), dalej – k.p.a.. Jako przesłankę determinującą wydane rozstrzygnięcie wynikającą ze wskazanego przepisu organ przyjął istnienie innej uzasadnionej przyczyny powodującej, że postępowanie nie może być wszczęte. Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż w przypadku wpływu jakiegokolwiek wniosku do organu, winien on w pierwszym rzędzie ustalić swoją właściwość rzeczową i miejscową do załatwienia sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady tej dotyczy również określony w art. 19 k.p.a. obowiązek organów administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. W niniejszej sprawie wnioskodawca skonstruował żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Narodowej w B. K., co powodowało konieczność zbadania przez Kolegium właściwości rzeczowej i miejscowej do rozpoznania rzeczonego wniosku. Oceniając legalność wydanego postanowienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu administracji dokonania analizy wniosku (żądania) dotyczącego wszczęcia określonego postępowania administracyjnego pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność takiego postępowania. Analiza ta odnosi się do oceny legitymacji podmiotu składającego wniosek oraz do oceny "innych uzasadnionych przyczyn", które wykluczać mogą możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie. Przyczyny te jednak nie zostały w kodeksie skonkretyzowane. Należy jednak przyjmować, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia konkretnego postępowania. Niewątpliwie przeszkodą taką będzie brak właściwego organu do rozpoznania wniosku. W niniejszej sprawie Kolegium zaprezentowało stanowisko, że objęta wnioskiem decyzja została wydana na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72 poz. 335), znajdującego podstawę w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz.71). Analizując swoją właściwość rzeczową w sprawie Kolegium przyjęło, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych aktów prawnych spowodowało w konsekwencji brak możliwości procedowania co do sprzedaży nieruchomości w trybie z nich wynikającym i brak organu właściwego do procedowania w zakresie ustalania nabywców państwowych nieruchomości rolnych. Swoje stanowisko orzekające w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku SKO w W. poparło poglądem zaczerpniętym z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OW 74/09). Zauważyć przyjdzie, że istotą skargi jest zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a.. Skarżący neguje prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania ze względu na niemożność ustalenia organu właściwego w sprawie i zarzuca zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Otóż stanowisko to jest błędne. Po pierwsze nie sposób zgodzić się ze skarżącym jakoby organ odesłał wyłącznie do jednego z orzeczeń i zaniechał prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu Kolegium stwierdziło brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie ze względu na brak właściwego organu, zaś przytoczone orzeczenie sądu administracyjnego miało tylko potwierdzić dokonaną ocenę prawną. Po wtóre sama instytucja procesowa odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie przewiduje prowadzenia postępowania wyjaśniającego w klasycznym procesowym rozumieniu tego pojęcia. Jak trafnie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 245/18) ,,Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone, co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego", patrz LEX nr 2500659. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu wypowiadając się w sprawie kontroli formalnoprawnej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod kątem legitymacji czynnej w wyroku dnia 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Op 534/17) słusznie zauważył, że ,,Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Wobec tego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do ustalenia czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku" - LEX nr 2437884. Zatem skoro SKO w ramach czynności wstępnych ustaliło, iż nie tylko ono nie posiada kompetencji do rozpoznania wniosku, ale też ze względu na brak formalnie organu właściwego, któremu można by ów wniosek przekazać do rozpoznania zgodnie z właściwością nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze normatywów poprzez nieprzeprowadzenie dalej idącego postępowania wyjaśniającego. Trudno bowiem uznać, że organ zaniechał wnikliwego i wszechstronnego zbadania sprawy z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa, skoro z przyczyn obiektywnych nie było podstaw do kontynuacji postępowania (faktycznie braku możliwości jego wszczęcia), wobec ujawnienia przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. w postaci innej uzasadnionej przyczyny powodującej niemożliwość wszczęcia postępowania. Skarżący kwestionuje uznanie przez organ, że decyzja objęta wnioskiem nie posiada wszystkich elementów przewidzianych w art. 99 § 1 k.p.a.. Odniesienie się do tego zarzutu jest w istocie wysoce problematyczne. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia objętej wnioskiem decyzji, która już sama jako taka potwierdza zły stan dokumentu źródłowego. Trudno zatem dociekać, czy na oryginale dokumentu znajduje się pieczęć organu ewentualnie podpis piastuna organu. Obiektywnie więc na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesłanka ta nie może zostać oceniona w sposób jednoznaczny. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, iż SKO w W.oceniło dokument, co do którego wnioskowano o stwierdzenie nieważności jako ,,projekt decyzji" i okoliczność tę traktowano jako kolejną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Kluczowym jednak powodem stanowiska zaprezentowanego w kwestionowanym skargą rozstrzygnięcia było ustalenie przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. w postaci innej uzasadnionej przyczyny nie dającej podstaw do wszczęcia postępowania polegającej na braku organu wlałściwego do orzekania w zakresie sprzedaży nieruchomości rolnej na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zatem bez względu na to czy przyjmie się, że mamy do czynienia z decyzją czy też jej projektem zasadnie organ koncentrując się na przesłance z art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu ocena trafności tego zarzutu skargi, wobec jak już syganalizowano, złej jakości dokumentu źródłowego, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności oprotestowanego skargą postanowienia. W świetle powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.