II SA/Wr 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miasto O. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 lipca 2021 r. znak NRŚ-OR.7534.43.2020.AB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. (NRŚ-OR.7534.43.2020.AB) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. uchylił decyzję z 2 września 2020 r. (znak: SN.683.15.1.2020) Starosty O. (dalej jako "Starosta") orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek Z. B., w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], AM-[...], obręb R., miasto O., o powierzchni [...] m3. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, Wojewoda stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ocenie Wojewody przede wszystkim błędna jest argumentacja Starosty, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej działki na mocy umowy sprzedaży z dnia 12 czerwca 1997 r. wykluczyło możliwość orzeczenia o odszkodowaniu. Zdaniem Wojewody konkluzja Starosty, że Gmina Miasto O. (dalej jako "strona skarżąca, Gmina") nie nabyła rzeczonej działki w drodze wywłaszczenia, a dopiero w następstwie umowy sprzedaży jest co najmniej przedwczesna, gdyż organ powinien ustalić czy w następstwie decyzji podziałowej z dnia 2 czerwca 1997 r. doszło do zaistnienia skutku wywłaszczeniowego, który stanowi materialnoprawną przesłankę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślono, że Starosta jest zobligowany dokonać oceny wystąpienia skutku w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny we własnym zakresie. Organ II instancji wskazał, że Starosta nie wyjaśnił kluczowego w sprawie zagadnienia wystąpienia skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia z mocy prawa działki na rzecz Gminy w następstwie uzyskania przez decyzję z dnia 2 czerwca 1997 r. przymiotu ostateczności. Niezależnie od tego Wojewoda stwierdził także inne mankamenty postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez starostę. Starosta bowiem nie pozyskał wyrysu zawierającego oznaczenia granic działki nr [...], co uniemożliwia jednoznaczną identyfikację jej przeznaczenia planistycznego, natomiast wyrys z dnia 30 marca 2020 r., znak [...] z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł być podstawą do wyprowadzenia jakichkolwiek wniosków w zakresie zaistnienia skutku prawnorzeczowego, gdyż do przeznaczenia "drogi kołowe" odnosiło się wyłącznie w sposób nominalny. W materiale dowodowym brakuje również odpisu zupełnego księgi wieczystej wskazującego właściciela nieruchomości w dacie podziału. Do akt nie dołączono pełnomocnictwa dla P. M. upoważniającego do przeprowadzenia negocjacji z organem w imieniu właściciela nieruchomości, celem zawarcia porozumienia co do wysokości odszkodowania za działkę, która przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej oraz brak jest w aktach sprawy pełnomocnictwa upoważniającego A. H. do wystosowania w imieniu Gminy pisma z dnia 25 maja 2020 r. Sprzeciw od decyzji odwoławczej Wojewody wniosła Gmina wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021, poz. 735) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia termu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu sprzeciwu Gmina wskazała, że Wojewoda błędnie przyjął, że Starosta przedwcześnie przyjął okoliczność nabycia działki przez Gminę w drodze umowy sprzedaży, a nie wywłaszczenia. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji prawidłowo oparł się o decyzję z dnia 2 czerwca 1997 r., z której wynika wprost, że działka [...] nie została wydzielona mocą tej decyzji pod drogę. W związku z powyższym Gmina wywodzi, że nie doszło do przejścia prawa własności działki na rzecz Gminy, co jest podstawowym warunkiem ustalenia odszkodowania. Jak podkreślono, w niniejszej sprawie nie doszło do skutku wywłaszczeniowego, gdyż nie zaistniał podstawowy warunek – działka nie została wydzielona pod drogę w decyzji z dnia 2 czerwca 1997 r. Wobec powyższego, nie doszło również, zdaniem strony skarżącej, do skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia z mocy prawa działki nr [...] na rzecz Gminy. Podkreślono, że stanowisko Wojewody dotyczące przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod ulice następujące z mocy prawa jest niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej oraz aktualnie obowiązującymi, gdyż przejście prawa własności w takim wypadku następuje na mocy decyzji zatwierdzającej podział z dniem, w którym decyzja taka stała się ostateczna albo orzeczenia o podziale z dniem jego uprawomocnienia, na co przywołane zostały orzeczenia sądów administracyjnych. Gmina wskazała również, że Starosta wbrew zarzutom Wojewody, dokonał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast na dzień dokonania podziału działka [...] nie istniała, wobec czego nie została uwzględniona w miejscowym planie gospodarowania przestrzennego. Co więcej, zaznaczono, że podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co należało badać na dzień wydania decyzji, a więc 2 czerwca 1997 r. Strona skarżąca podjęła, że z wypisu i wyrysu z mzpz wynika, że działka znajdowała się m.in. w jednostce strukturalnej drogi kołowej, jednak nie ma możliwości ustalenia czy drogę kołową należy zakwalifikować jako ulicę, a tym bardziej nie ma możliwości ustalenia czy jest to droga publiczna, gdyż na w czasie obowiązywania tych przepisów droga kołowa nie była zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych. W konsekwencji przyjęcia przez Gminę stanowiska o nie zaistnieniu okoliczności nabycia przez stronę skarżącą działki w drodze wywłaszczenia, w sprzeciwie podkreślone zostało, że brak pełnomocnictw, o których wspomina Wojewoda był nieistotny dla sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw wojewoda wniósł o jego oddalenie wskazując m.in., że sama okoliczność nie powołania w decyzji z dnia 2 czerwca 1997 r. podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. i braku rozstrzygnięcia w rzeczonym akcie o wydzieleniu działki pod drogę publiczną nie stanowi o tym, że nie wystąpił skutek wydzielenia działki pod drogę publiczną w konsekwencji podziału nieruchomości. Jak podkreślono, art. 98 ust. 1 u.g.n. określał tylko skutek podziału dokonanego w trybie art. 93 nast. u.g.n., wobec czego postanowienia decyzji w przedmiocie podziału, jak i brak przywołania tego przepisu nie będą mieć żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. Co więcej, wskazano, że zamieszczenie w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia dotyczącego wydzielenia działki pod drogę oraz przesądzającego o zaistnieniu związanego z nim skutku prawnorzeczowego nie miałoby podstawy prawnej, w związku z czym byłoby dotknięte wadą nieważności. W tym zakresie Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jak wskazano, ustalenie zaś ewentualnego skutku wywłaszczenia pociąga za sobą konieczność przyznania odszkodowania, co z uwagi na brak wyrysu i wypisu z mpzp działki [...] nie było możliwe. Wojewoda stwierdził, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na możliwość objęcia działki przeznaczeniem drogowym. Organ II instancji podkreślił, że strona skarżąca błędnie odczytała stanowisko organu w tej kwestii. Wojewoda wyjaśnił, że pozyskanie wyrysu działki [...] ma prowadzić do naniesienia jej obrysu na wyrys z mpzp obowiązujący w dniu wydania decyzji. Odnosząc się do braku odpisu zupełnego z księgi wieczystej organ II instancji podniósł, że w wyniku tej okoliczności nie było możliwe dokonanie weryfikacji legitymacji Z. B. do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na koniec, zaznaczono, że negocjacje w przedmiocie polubownego ustalenia wysokości odszkodowania są warunkiem dopuszczalności postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., wobec czego zbadanie upoważnienia osób prowadzących negocjacje jest konieczny dla oceny dopuszczalności postępowania. Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. Gmina ustosunkowała się do odpowiedzi na sprzeciw Wojewody, nie zgadzając się z wykładnią przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz powtarzając w tym zakresie wywody zawarte w sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw jest zasadny aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w nim podniesione. Uzasadnienie powyższej oceny w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że kwestionowana decyzja Wojewody została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 - zwanej dalej" .p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e u.p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wystąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw ,sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r, nr 2, poz. 88). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej organ wskazał naruszenie art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., powołując się na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zalecił aby w ponownym postępowaniu dowodowym objęto podane niżej dokumenty po uprzednim zgromadzeniu i poddaniu wnikliwej analizie stosownego materiału dowodowego uwzględniając przedstawione w uzasadnieniu wskazówki organu odwoławczego. Wskazane wyżej wadliwości procesowe, zdaniem Wojewody, wynikają z braku właściwej oceny czy w następstwie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 2 czerwca 1997 r. o podziale działki nr [...], wystąpił skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia z mocy prawa działki nr [...] na rzecz Gminy O., stanowiący materialnoprawną przesłankę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda za błędną uznał bowiem argumentację Starosty O., że przeniesienie prawa własności działki nr [...] na mocy umowy sprzedaży z dnia 2 czerwca 1997 r. wykluczało możliwość orzeczenia o odszkodowaniu. Także fakt nabycia tej działki przez Gminę O. umową z dnia 23 marca 2004 r. nie miał, zdaniem organu odwoławczego, znaczenia dla sprawy. Kluczowe było natomiast zbadanie, czy decyzja podziałowa z 1997 r. wywołała z mocy prawa skutek w postaci wywłaszczenia, co wymagało analizy treści decyzji podziałowej w zestawieniu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu treści art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Celem przeprowadzenia właściwej analizy organ powinien pozyskać część tekstową planu, dokonać pogłębionej analizy przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym na "drogę kołową" oraz uzyskać wyrys z planu miejscowego pozwalający stwierdzić w jakim zakresie powyższe przeznaczenie dotyczy działki nr [...]. Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja nie uzasadnia jednak wydania decyzji kasacyjnej. Jak już sygnalizowano, odmienna wykładania przepisów prawa materialnego oraz odmienna ocena stanu prawnego i faktycznego sprawy dokonana przez organ II instancji, sama w sobie, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy nie podziela oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ I instancji i wysnutych z niej wniosków, to bez wykazania niezbędności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym stopniu, okoliczność taka nie powoduje konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2019 r. II OSK 3040/17, CBOSA). W przypadku błędów natury prawnej wynikającej np. z wadliwej interpretacji przepisów, wydanie decyzji kasacyjnej musi być bowiem uzasadnione koniecznością przeprowadzenia postępowania w całości albo w znacznym zakresie rzutującym na rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wykazał aby taka sytuacja zaistniała. Skoro zasadniczą przyczyną wydania decyzji kasacyjnej jest brak przeprowadzania przez organ I instancji analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście skutku prawnorzeczowego wynikającego z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n w postaci przejścia własności wydzielonej nieruchomości na gminę, to stwierdzić należy, że przeprowadzenie analizy postanowień tego planu mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego należy bowiem do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym kwestia odpowiedniej analizy i interpretacji jego postanowień w odniesieniu do art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. mieściła się w granicach ponownego rozpatrzenia sprawy do którego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ II instancji jest zobowiązany. Bez ujmy dla zasady dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy był także uprawiony do pozyskania we własnym zakresie części tekstowej aktu prawa miejscowego oraz wyrysu z jego części graficznej sporządzonej w sposób pozwalający na wyjaśnienie kluczowych wątpliwości organu. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest brak w aktach sprawy obowiązującego przepisu prawa w postaci aktu prawa miejscowego (podobnie jak ustawy czy rozporządzenia). W granicach orzekania organu odwoławczego mieściło się także przeprowadzenie prawidłowej oceny okoliczności, która zdaniem Wojewody ma zasadnicze znaczenie w sprawie – czyli, wystąpienia (lub nie) skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia z mocy prawa na odpowiedni podmiot publiczny własności nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod ulicę. Oceny takiej powinien dokonać Wojewoda we własnym zakresie sięgając do tekstu planu miejscowego i jego załączników a w razie potrzeby zobowiązując organ gminy do przedstawienia odpowiedniego wyrysu z części graficznej planu. Zdaniem Sąd także pozostałe braki dowodowe wskazane w zaskarżonej decyzji nie stanowiły podstawy dla wydania decyzji kasacyjnej. W granicach uzupełniającego postępowania dowodowego mieściło się bowiem uzupełnienie akt o pełnomocnictwo na które powołał się P. M. kierując do Burmistrza Gminy O. pismo z dnia 19 grudnia 2019 r. z propozycją wysokości odszkodowania za działkę nr [...] oraz o odpis księgi wieczystej według stanu na dzień podziału. Zważyć przy tym należy, że organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn dla których nie byłoby możliwe uzupełnienie materiału dowodowego w powyższym zakresie i dokonanie jego własnej oceny. W orzecznictwie utrwalony natomiast jest pogląd, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. W wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. W tym samym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, 13 lutego 2013 r., II OSK 1919/11 oraz 29 grudnia 2011 r., II OSK 1725/10 opubl. w CBOSA ), wskazując, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko skład orzekający podziela w całości. Wobec poczynionych wyżej uwag Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna została wydana przedwcześnie - bez uzasadnienia wskazanej w niej podstawy rozstrzygnięcia wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie analizy postanowień planu miejscowego celem dokonania oceny wystąpienia skutku rzeczowego nie uzasadniało uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż to nie brak wykładni przepisów prawa miejscowego stanowi o podstawie do uchylenia decyzji na podstawie tego przepisu lecz brak ustaleń stanu faktycznego. Jeżeli Wojewoda, wskutek odmiennej oceny prawnej okoliczności faktycznych doszedł do wniosku, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma ocena czy decyzja podziałowa z 1997 r. wywołała w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na podmiot publiczny, to przeprowadzenie w tym względzie analizy przepisów prawa miejscowego niewątpliwie mieściło się w kompetencjach tego organu. O wadliwości zaskarżonej decyzji świadczy także fakt, że wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił jednocześnie z jakich powodów nie zastosował art. 136 k.p.a. i nie wykazał, że uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym w decyzji zakresie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji uznać więc należy, że Wojewoda nie wykazał naruszenia przepisów postępowania, warunkującego zasadność wydania decyzji opierającej się na regulacji wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę wyrażoną wyżej ocenę i mając na względzie kompetencje określone w art. 136 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.