II SA/Wr 371/05

Sygnatura akt II SA/Wr 371/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant apl. radc. Dorota Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z ociepleniem północno-wschodniej ściany budynku przy ul. K. [...] w J. G. do stanu zgodnego z prawem; oddala skargę. W dniu 10 lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w J. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity z dnia 5 grudnia 2003 r. – Dz. U. nr 207 poz. 2016) oraz na podstawie art. 104 K.P.A. w nawiązaniu do zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2004 r. w związku z wizją lokalną z czerwca 2004 r. oraz oględzinami z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie wykonania robót budowlanych dotyczących ocieplenia północno-wschodniej ściany budynku przy ul. K. [...] w J. G., wydał decyzję Nr [...], którą nakazał mieszkańcom nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w J. G. wykonanie w terminie do dnia 30 marca 2005 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych prac budowlanych dotyczących ocieplenia północno-wschodniej ściany budynku przy wspomnianej ulicy, do stanu zgodnego z prawem budowy poprzez: - opracowanie w dwóch egzemplarzach inwentaryzacji budowlanej dotyczącej wykonanego ocieplenia północno-wschodniej ściany zewnętrznej, - dostarczenie oceny osoby uprawnionej i należącej do samorządu zawodowego o prawidłowości wykonanych robót opatrzonej datą jej sporządzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy dotyczącej wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północno-wschodniej budynku wielorodzinnego przy ul. K. [...] – uchylonej w postępowaniu odwoławczym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzupełniono materiał dowodowy według wskazań WINB. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniono okoliczność, że ocieplenie ściany budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem czynnością dotyczącą wszystkich współwłaścicieli budynku. Umowa bowiem o zarządzanie nieruchomością wspólną nie obejmuje dokonywania przez Zarządcę czynności przekraczających zarząd rzeczą wspólną. Ponadto organ I instancji podał, że z wizji lokalnej przeprowadzonej ponownie w czerwcu 2004 r. oraz dodatkowych oględzin sprawdzających przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2005 r. wynika, że aktualnie nie prowadzi się żadnych robót związanych z ociepleniem budynku. Nie stwierdzono też, aby wykonane były roboty ociepleniowe od strony balkonów. Nie stwierdzono ponadto aby stan robót zmienił się od czasu ich wstrzymania postanowieniem nr [...] z dnia 7 lipca 2003 r. Roboty są zakończone w części dotyczącej połowy elewacji budynku od strony frontowej. Strony zainteresowane są wykonaniem ocieplenia pozostałych ścian przedmiotowego budynku. Ponadto organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż obowiązujący przepis ustawy Prawa budowlanego w art. 103 § 1 nakazuje do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną – stosować przepisy ustawy, z zastrzeżeniem przepisu art. 48, który w rozpatrywanej sprawie nie ma jednak zastosowania. Aktualnie obowiązujące przepisy do których odnosi się art. 103 § 1Prawa budowlanego to w niniejszej sprawie są to przepisy art. 50 i 51, bowiem rzecz dotyczy robót budowlanych, a nie obiektu budowlanego. Ze względu na to, że roboty zostały wykonane i aktualnie się ich nie prowadzi, w podstawie prawnej niniejszej decyzji uwzględniono przepis art. 51 ust. 7, który wskazuje na bezpośrednie stosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 z pominięciem art. 50 ust. 1. Organ I instancji podał, że za taką oceną przemawia również fakt, że w ustawie zmieniającej Prawo budowlane, nie przewiduje się możliwości wznowienia robót budowlanych, które mogłyby być konsekwencją ich wstrzymania w przypadkach innych niż takie, dla których było pozwolenie na budowę, a inwestor dokonał istotnego odstąpienia od jego warunków. Zdaniem organu I instancji, nie przewiduje się również możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego opracowanego w tej sytuacji dla potrzeb kontynuacji budowy. Rola organu nadzoru budowlanego w przypadku wykonanych robót sprowadza się do zobowiązania inwestora do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Czynności takie zostały nałożone decyzją pierwszoinstancyjną. Po ich wykonaniu – po upływie terminu lub na wniosek inwestora - zostanie wydana decyzja potwierdzająca, która zakończy postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego. Wykonanie robót budowlanych dotyczących ocieplenia pozostałych ścian budynku wymagać będzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. K. wraz z wnioskiem o jej "uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, aż do czasu uzyskania tytułu prawnego do dysponowania gruntem wokół budynku oraz gruntem w wiatrołapie i przed wiatrołapem, gdzie wykonano prace betoniarsko-posadzkarskie". Skarżący podniósł także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dalej pomija fakt masowego korzystania z jego własności przy wykonaniu elewacji, albowiem składowe elementy rusztowania czy wiatrołapu nie mają być gdzie przechowywane. Ponadto skarżący wniósł szereg zastrzeżeń w stosunku do zaniechań, jak również działań organu pierwszoinstancyjnego, uważając, że jest on stronniczy i w żadnej sprawie dotyczącej osoby odwołującego się nigdy nie opierał się na faktach, ani na dowodach. W dniu 15 kwietnia 2005 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 i 2 K.P.A. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, wyznaczył nowy termin realizacji obowiązków do dnia 15 lipca 2005 r., w pozostałej części zakwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy w pełni poparł argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże wskazał, iż mając na względzie upływ terminu realizacji obowiązków w chwili orzekania organu odwoławczego wychodząc naprzeciw uzasadnionym interesom stron organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji obowiązków, wyznaczając nowy termin, który umożliwi wywiązanie się z nich. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o jej uchylenie jako bezzasadnej, bowiem została ona wydana z pominięciem oraz przemilczeniem niektórych faktów, to jest brakiem zapoznania się skarżącego z materiałami zebranymi w niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a ponadto nie zawiadomino go o takim uprawnieniu. Skarżący odnosząc się do uwag podniesionych przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał, iż strony nie są zainteresowane ociepleniem przedmiotowego budynku, także skarżący nie wykazuje zainteresowania ociepleniem budynku mieszkalnego mieszczącego się przy ul. K. [...] w J. G. Skarżący zarzucił także organowi administracji, iż nie zapoznał się ze stanem faktycznym sprawy, albowiem B. K. wykonał ogrzewanie ścian klatki schodowej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują a zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 15 kwietnia 2005 r. Nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i wyznaczająca nowy termin realizacji obowiązków do dnia 15 lipca 2005 r., a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia 10 lutego 2005 r. Nr [...] wydanej w sprawie robót budowlanych dotyczących ocieplenia północno-wschodniej ściany budynku przy ul. K. [...] w J. G. nakazującą osobom wymienionym w decyzji pierwszoinstancyjnej wykonanie w terminie do dnia 30 marca 2005 r. czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót ociepleniowych północno-wschodniej ściany przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym poprzez opracowanie w dwóch egzemplarzach inwentaryzacji budowlanej dotyczącej wykonanego ocieplenia północno-wschodniej ściany zewnętrznej budynku oraz dostarczenie oceny osoby uprawnionej i należącej do samorządu zawodowego o prawidłowości wykonania robót. Sąd pragnie zaznaczyć , iż przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącego – B. K. z dnia 17 marca 2003 r., czyli przed dniem wejścia w życie noweli do Prawa budowlanego z dnia 28 marca 2003 r., która to weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż art. 103 ustawy Prawo budowlane reguluje odmienne stany faktyczne oraz wynikające z nich kwestie stosowania ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W powyższej sytuacji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym w niniejszej sprawie właściwymi do zastosowania przepisami winny być przepisy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zastosowanie powyższych przepisów jest o tyle istotne dla prowadzonego postępowania, iż zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 a po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a nie potwierdzającą wykonanie obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) bądź nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części , bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Organ II instancji, zdaniem Sądu słusznie zaznaczył, iż organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego i w ich ustawowych kompetencjach nie mieści się rozstrzyganie o prawach własności oraz o sposobach korzystania z niej, gdyż sprawy te z natury rzeczy należą do sądów powszechnych - jako sprawy cywilne. Podkreślić bowiem należy, iż zasadnicze zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą się właśnie do kwestii własnościowych, związanych z korzystaniem z nieruchomości wspólnej i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne. Natomiast postępowanie naprawcze prowadzone jest w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i ma za zadanie określenie przede wszystkim, czy dana inwestycja spełnia wymagania stawiane przez Prawo budowlane oraz, czy można ją użytkować w bezpieczny sposób. Dodatkowo wskazać należy , iż decyzja organu pierwszoinstancyjnego ze względu na fakt orzekania przez organ II instancyjny po upływie terminu realizacji przedmiotowych obowiązków, słusznie została zreformowana w części dotyczącej terminu poprzez jego uchylenie i wyznaczenie nowego, który mógł umożliwić wykonanie przedmiotowych obowiązków. Zaznaczyć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie bezsprzecznie wykazało, iż inwestycja polegająca na ociepleniu ściany północno-wschodniej budynku położonego przy ul. K. [...] w J. G. została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego I i II instancji podjęły stosowne działania mające na celu doprowadzenie niniejszej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, wydając w tym celu rozstrzygnięcia przewidziane w przepisie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.