II SA/Wr 372/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy B. w J. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. M. B. (dalej "skarżący", "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] stycznia 2026 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulicy [...] w J., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie – w razie niepodzielenia stanowiska – w części, zobowiązania Prezydenta Miasta J. do przedłożenia akt sprawy, w szczególności projektu uchwały, uchwały, załączników graficznych, uzasadnienia uchwały i dokumentacji prac planistycznych oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto skarżący zarzucił: 1) istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uchwała dopuszcza realizację obiektów budowlanych na terenie [...]ZP, w tym garaży podziemnych oraz obiektów technicznych, przy jednoczesnym braku określenia wskaźników intensywności zabudowy, braku określenia powierzchni zabudowy. Stanowi to naruszenie przepisów prawa poprzez brak określenia obligatoryjnych parametrów zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie zasad ładu przestrzennego. Plan dopuszcza realizację garaży podziemnych pod terenami zieleni, brak parametrów zabudowy dla części terenów, rozwiązania prowadzące do niekontrolowanego zagospodarowania. W konsekwencji regulacja ma charakter pozorny i nie realizuje funkcji planowania przestrzennego; 3) brak pełnej kontroli dokumentacji planistycznej. W toku postępowania nadzorczego nie przeprowadzono pełnej analizy dokumentacji, nie odniesiono się do wniosku o jej przedłożenie. Z tego względu konieczne jest zobowiązanie organu do jej przedstawienia przez sąd. Wskazując na naruszenie interesu prawnego, skarżący wskazał, że uchwała wpływa na sposób zagospodarowania przestrzeni miasta oraz na warunki życia skarżącego, dopuszczając nieprecyzyjne i niekontrolowane formy zabudowy. Wskazane naruszenia mają charakter istotny i uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego należy uznać za bezzasadny, bowiem skarżący nie wykazał, w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny ani jakie konkretne ustalenia planu wpływają na jego sytuację prawną. Brak jest wskazania konkretnej nieruchomości oraz określenia, na czym miałoby polegać naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ogólne twierdzenia o negatywnym wpływie planu na sytuację życiową nie stanowią wykazania interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że plan został sporządzony i uchwalony zgodnie z procedurą określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad planem poprzez ogłoszenia, wyłożenia do publicznego wglądu, organizację dyskusji publicznych oraz możliwość składania uwag. Uwagi zostały rozpatrzone zgodnie z przepisami, a po ponownym wyłożeniu projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Procedura została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a jej przebieg został udokumentowany. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymogi ustawowe, zawiera komplet ustaleń planistycznych oraz nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zarządzeniem z dnia 12 maja 2026 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) przez określenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, oraz wskazanie z posiadaniem której nieruchomości strona skarżąca wiąże to naruszenie. W odpowiedzi na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w wykonaniu wezwania Sądu, skarżący nadesłał pismo z dnia 12 czerwca 2026 r., w którym wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w skardze. Jednocześnie stwierdził, że odpowiedź organu opiera się wyłącznie na ogólnych twierdzeniach o zgodności uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., zasadami ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu oraz przepisami u.p.z.p. Organ nie przedłożył jednak dokumentów źródłowych pozwalających na dokonanie rzeczywistej kontroli legalności uchwały oraz zweryfikowanie twierdzeń zawartych w odpowiedzi. Skarżący nie posiada dostępu do pełnej dokumentacji planistycznej stanowiącej podstawę sporządzenia i uchwalenia przedmiotowego planu. Dokumentacja ta nie była dostępna skarżącemu w zakresie umożliwiającym przeprowadzenie pełnej analizy prawnej, urbanistycznej i środowiskowej. W szczególności skarżący nie posiada dokumentów pozwalających zweryfikować zgodność planu ze studium, zasadami ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ochrony środowiska, prawidłowość przeprowadzenia procedury planistycznej, zasadność dopuszczenia określonych funkcji oraz sposobów zagospodarowania terenów objętych planem. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do przedłożenia do akt sprawy procedury planistycznej oraz doręczenia kopii wskazanej dokumentacji bezpośrednio skarżącemu, ewentualnie poprzez przedłożenie jej do akt sprawy wraz z jednoczesnym przesłaniem odpisu stronie skarżącej. Wniosek ten jest uzasadniony koniecznością zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz umożliwieniem odniesienia się do dokumentów, na które powołuje się organ, a które nie zostały dotychczas udostępnione skarżącemu. Dopiero analiza pełnej dokumentacji planistycznej pozwoli na ustalenie, czy pomiędzy studium a uchwałą nie występują rozbieżności dotyczące przeznaczenia terenów, zasad ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ochrony środowiska, parametrów zabudowy oraz innych istotnych elementów planu miejscowego. Po przedłożeniu przez organ wskazanej dokumentacji skarżący zastrzega sobie prawo do uzupełnienia argumentacji prawnej oraz przedstawienia dalszych zarzutów wynikających z analizy dokumentacji planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, który zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, analiza twierdzeń zawartych w skardze jak i piśmie z dnia 12 czerwca 2026 r. wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia, które dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w istocie nie wywiązał się z udzielenia odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 maja 2026 r., bowiem ani nie określił indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, ani nie wskazał z posiadaniem której nieruchomości wiąże to naruszenie. Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2) przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1033/07), w którym przyjęto, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zagadnieniem legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego dwukrotnie zajął się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008r. (SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja) mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazano wyżej – skarżący nawet nie wskazał, jakiego indywidualnego prawa jemu przysługującego dotyczy zaskarżona uchwała, a tym bardziej na czym miałoby polegać jego naruszenie. Ocena Sądu w tym ostatnim zakresie została uniemożliwiona, bowiem skarżący nie udzielił odpowiedzi doprecyzowującej posiadany interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, a nawet więcej – z treści pisma z dnia 12 czerwca 2026 r. wynika raczej, że skarżący nawet nie zapoznał się z dokumentacją planistyczną, w tym w szczególności z treścią zaskarżonej uchwały. Dodatkowo należy podkreślić, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, iż podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Zaznaczyć również należy, że w powołanym już wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyroki: NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04; NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba przypomnieć raz jeszcze, że to skarżący winni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, aktualny i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Kolejno należy także powtórzyć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W ocenie Sądu, skarżący – jak słusznie zauważył organ – nie wykazał naruszenia przepisami zaskarżonego planu jego indywidualnego interesu prawnego czy też uprawnienia. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i ich naruszenie można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, Sąd nie mógł w rozpoznawanej sprawie przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego postanowienia. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.