II SA/Wr 373/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] położonej w S. przy ul. K. [...] oddala skargę Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...]r. na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i na wniosek S. G. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] położonej w S. przy ul. K. [...] w celu wydzielenia działki nr [...] oraz działki nr [...] dla poszerzenia i przedłużenia drogi dojazdowej do działki nr [...] (istniejąca droga wewnętrzna stanowiła działkę nr [...]). Pismem z dnia [...]r. skarżący na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 i 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie podziału działki nr [...] na działki nr [...],[...]i [...], domagając się uchylenia decyzji wydanych na podstawie wadliwego podziału dotyczącego tych działek. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący kwestionował ponadto zgodność z prawem decyzji dotyczącej podziału działki nr [...]. W piśmie z dnia [...]r. skarżący wyraźnie wskazał, że od początku domagał się wznowienia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] i nadal wniósł o rozpatrzenie tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...]r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie podziału działki nr [...]. Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], gdyż podział nastąpił w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, a powinien być wydany w oparciu o plan szczegółowy, którego nie było. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz Miasta S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z tego powodu postępowanie wznowieniowe. Na skutek zażalenia skarżącego organ odwoławczy uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu wyraził pogląd prawny, że "wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie podziału działki nr [...], nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w sprawie w której wszczęto postępowanie o wznowienie postępowania" gdyż "oba te tryby opierają się o różne podstawy prawne". Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w dacie podziału działki, skoro został nabywcą działek utworzonych w wyniku tego podziału. Dodatkowo organ wskazał, że decyzja w sprawie tego podziału nie naruszała art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., skoro podział był zgodny z obowiązującym od [...]r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S . Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, twierdząc tym razem, że organ pierwszej instancji do tej pory nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz ponownie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wytknięta podstawa uchylenia poprzedniej decyzji nie zachodziła. Organ podtrzymał stanowisko, że skarżący jako nabywca działek powstałych w wyniku podziału nie był stroną postępowania w sprawie tego podziału. Dokonane podziały działek były zgodne z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdził, że wydzielenie działki nr [...] dla poszerzenia i przedłużenia drogi dojazdowej do działki nr [...] było niezgodne z planem ogólnym który przewidywał dojazd do tej działki od ulicy Św. J . Skarżący nie przedstawił natomiast swego interesu prawnego w postępowaniu o podział działki nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ tym razem wywodził, że "skoro organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek Pana P. K., to wnosić należy, że wnioskodawcę uznano za stronę". W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 ust. 1-8 i art. 145a § 1 k.p.a. W szczególności skarżący nie był stroną w dacie wydania decyzji z dnia [...]r. oraz nie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Organ uznał za zbędne analizowanie przesłanek nieważności decyzji z dnia [...]r., skoro skarżący złożył w tej sprawie odrębny wniosek. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o zmianę tej decyzji, jako rażąco naruszającej stan prawy (przypuszczalnie miało być: prawny). W uzasadnieniu podkreślił, że według uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji uznał go za stronę. W odrębnym postępowaniu odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. Jednak organ odwoławczy jednocześnie uznając i nie uznając skarżącego za stronę, utrzymał w mocy decyzję dotkniętą błędem prawnym (rozpatrywanym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy wypowiadaniu własnych poglądów prawnych, organ odwoławczy nie powinien pomijać tez prawnych przyjmowanych jednolicie w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z uwagi na rozpowszechnienie tych tez w ogólnie dostępnych źródłach, należy jedynie wzmiankować, że praktyka notuje przypadki zbiegu wad decyzji mogących być podstawą wznowienia postępowania oraz ponadto stwierdzenia nieważności, a wówczas należy wszcząć tylko jedno z tych postępowań, przy czym między omawianymi trybami nadzwyczajnymi weryfikacji decyzji administracyjnej nie występuje konkurencyjność tj. wykluczona jest możliwość dowolnego wyboru jednego z tych trybów (B. Adamiak, J. Borkowski glosa w OSP 1992/5/120 do wyroku NSA z 9.08.1990r. IV SA 543/90). Zdarzają się jednostkowe wady prawne decyzji jednocześnie wyczerpujące przesłankę stwierdzenia nieważności oraz podstawę wznowienia postępowania, bądź też jednocześnie występują oddzielne wady stanowiące osobno o nieważności decyzji bądź podstawie do wznowienia. Przykładem decyzji obarczonej pierwszym rodzajem wad są decyzje dotknięte uchybieniami wymienionymi w art. 145 § 1 pkt 3, pkt 4 lub pkt 6 k.p.a., a wówczas, z uwagi na szczególny charakter tych przypadków rażącego naruszenia prawa, pierwszeństwo ma tryb wznowienia postępowania, zaś naruszeniem, zaś naruszeniem procedury byłoby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wystąpienia tych wad. Z kolei w przypadku występowania wady w postaci okoliczności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., która jednocześnie mogłaby być kwalifikowana jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., właśnie z uwagi na szczególne unormowanie tej przesłanki stwierdzenia nieważności, niedopuszczalne byłoby wznowienie postępowania. W drugiej sytuacji (tj. występowania osobnych wad decyzji, z których jedne uzasadniają tryb stwierdzenia nieważności, a drugie tylko wznowienie) przyjmuje się jednolicie, że pierwszeństwo ma zawsze tryb stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w razie wszczęcia wówczas ponadto postępowania o wznowienie, to ulega ono zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie wznowieniowe ulega umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ostatecznej odmowy, byłoby kontynuowane (patrz B. Adamiak w KPA Komentarz 6 wyd. Beck s. 618-619 z powołaną glosą j.w., R. Kędziora KPA Komentarz wyd. Beck 2005 s. 376 i 414). W nin. sprawie miała miejsce druga sytuacja (różne wady prawne jednej decyzji), w której istniała przeszkoda procesowa do prowadzenia postępowania wznowieniowego i organ I instancji prawidłowo zawiesił to postępowanie. Nie powinno być również wątpliwości odnośnie znaczenia art. 149 § 1 k.p.a. Powszechnie przepis ten jest objaśniany jako forma wszczęcia postępowania (będąc w tym względzie wyjątkiem od reguły z art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) odnośnie przyczyn wznowienia postępowania (tj. ustalenia, czy one rzeczywiście występują), a dalej w celu ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wykluczone jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, skoro zbadanie istnienia lub nieistnienia tej podstawy jest dopuszczalne dopiero w toku wznowionego postępowania. Wznowienie postępowania wcale zatem nie oznacza potwierdzenia przymiotu strony u wnoszącego podanie, lecz otwiera możność sprawdzenia jego twierdzeń o byciu stroną. Wnioskodawca jest zatem stroną w sensie formalnym, do czasu ustalenia przez organ, czy jest stroną rzeczywistą, czy nie jest. Identyczna sytuacja procesowa występuje w przypadku wniesienia odwołania przez przymiot zgłaszający twierdzenie, że jest stroną i organowi odwoławczemu istnienie takich sytuacji powinno być znane. Znajomość tych zagadnień prawnych uchroniłaby organ odwoławczy od zawarcia w uzasadnieniu decyzji wzmianek, które z kolei u skarżącego wywołały niezrozumienie jego własnej sytuacji procesowej jako strony. Nie ma zatem żadnej sprzeczności pomiędzy wznowieniem postępowania na żądanie strony, jako podmiotu twierdzącego o posiadaniu tego przymiotu oraz odmową uchylenia decyzji dotychczasowej wobec ustalenia przez organ nieprawdziwości tego twierdzenia. Podmiot ten nadal w postępowaniu odwoławczym jest stroną, ale jedynie z uwagi na podtrzymanie dotychczasowych twierdzeń w tym zakresie. Potwierdzenie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony wywołuje w tym przypadku utrzymanie w mocy decyzję o odmowie wznowienia (por. W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 180 z cyt. tam orzecznictwem sądowym oraz cyt. Komentarz R. Kędziory s. 398). W nin. sprawie występuje zatem taki stan procesowy, w którym orzeczenia organu odwoławczego poprzedzające wydanie decyzji zaskarżonej zapadły z rażącym naruszeniem prawa (uchylenie decyzji w wyniku nieznajomości akt sprawy, uchylenie prawidłowego zawieszenia postępowania stanowiące zalecenie dalszego rozpatrywania i rozstrzygnięcia sprawy pomimo istnienia przeszkody procesowej). Los prawny tych orzeczeń w postępowaniu sądowym uzależniony był jednak od wyniku oceny legalności decyzji zaskarżonej. Dopiero bowiem uwzględnienie skargi na akt zaskarżony, umożliwia przystąpienie do kontroli orzeczeń go poprzedzających. W tym zakresie uzasadniona była zdaniem Sądu ocena, że naruszenie procedury (polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu podlegającemu obowiązkowo zawieszeniu) w ostateczności nie miało wpływu na wynik sprawy. Obawa orzekania w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania odpadła, skoro sam skarżący przyznał w uzasadnieniu skargi, ale też wiadomo to Sądowi urzędowo z akt sprawy sygn. akt II SA/Wr 154/04 rozpatrywanej tego samego dnia, że w sposób ostateczny odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. W aktach sprawy sygn. akt II SA/Wr 154/04 i 155/04 znajdował się ponadto odpis planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Niczym nie był uzasadniony zarzut skarżącego, jakoby art. 10 powołanej ustawy o gospodarce gruntami wymagał dla zastosowania istnienia planu szczegółowego i nie było wystarczające zbadanie zgodności podziału działki z planem ogólnym. Zarzut ten nie podpadał również pod powołaną przez skarżącego podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzenie w planie ogólnym dostępu określonej działki do drogi publicznej w oznaczonym miejscu, nie oznaczało zakazu podziału tej działki, w tym również na działki stanowiące drogi wewnętrzne, umożliwiające połączenie nowo utworzonych działek z drogą publiczną w innym miejscu. Skarżący nie przedstawił żadnych twierdzeń mających uzasadnić posiadanie przez niego interesu prawnego. Organy trafnie wskazały, że samo jedynie nabycie działek utworzonych w wyniku podziału nie stanowiło zdarzenia umożliwiającego uznanie go za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału i uzasadniającego skuteczne wywodzenie zarzutu pominięcia go w tym postępowaniu. Dlatego prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji podstawę do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji opisanej na wstępie. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak na wstępie.