II SA/Wr 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu kuchni i łazienki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] i orzekając o istocie sprawy nakazał pani M. M. zamurowanie w terminie do dnia 10 stycznia 2017 r. otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu kuchni i łazienki w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym nr 3 usytuowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. przy ul. W. na przewodzie kominowym, do którego podłączony jest gazowy podgrzewacz wody w mieszkaniu nr 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – w konsekwencji pisma M. M. z dnia 17 grudnia 2010 r.– wszczął postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego przewodów kominowych i instalacji gazowej usytuowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w P. przy ul. W.. Decyzją z dnia [...] PINB w K. nakazał Miejskiemu Zakładowi Komunalnemu Sp. z o.o. w P., jako zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w P. przy ul. W., usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych i instalacji gazowej, poprzez wykonanie szeregu prac budowlanych, w tym zapewnienie wentylacji w pomieszczeniu kuchni i łazienki w mieszkaniu nr 3 poprzez rozdzielenie nieprawidłowego podłączenia do tego samego kanału spalin z gazowego podgrzewacza wody w mieszkaniu nr 5. Następnie decyzją z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność powyższej decyzji, wskazując że obowiązki wymienione w decyzji pierwszoinstancyjnej nałożone zostały na niewłaściwy podmiot. Ponownie rozpoznając sprawę PINB ustalił m.in. na podstawie przeprowadzonych oględzin, że w przewodzie kominowym czterokanałowym do jednego z kanałów (nr 1) jednocześnie odprowadzane są spaliny z gazowego przepływowego podgrzewacza wody z mieszkania na I pietrze (lokal nr 5) i podłączona jest wentylacja wywiewna z kuchni i łazienki mieszkania nr 3 (parter). Stwierdzając możliwość cofania się spalin z gazowego podgrzewacza wody w wyniku podłączonej do tego samego kanału wentylacji wywiewnej powoduje stan zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Dlatego też decyzją z dnia [...] nakazał wszystkim współwłaścicielom budynku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych poprzez wykonanie zapewnienia wentylacji w pomieszczeniu kuchni i łazienki w lokalu nr 3 poprzez rozdzielenie nieprawidłowego podłączenia do tego samego kanału spalin z gazowego podgrzewacza wody w mieszkaniu nr 5. Po rozpatrzeniu odwołań organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżona decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. DWINB zakwestionował przyjęty przez PINB sposób na usuniecie nieprawidłowości oraz wskazanie osób za to odpowiedzialnych. Po raz kolejny rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia [...] nakazał M. M. zamurowanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r. otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu kuchni i łazienki w zajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym nr 3 usytuowanym na parterze. M. M. wniosła odwołanie, zaś DWINB decyzją nr [...] orzekł jak podano we wstępie uzasadnienia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że art. 66 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego wydano decyzję, ma zastosowanie w przypadkach, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy doprowadzony do stanu opisanego w tym przepisie. Powołując się na swoją poprzednią decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania regulacji wynikającej z ww. przepisu w stosunku do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ta konieczność wynika ze sposobu użytkowania jednego z przewodów kominowych w obiekcie. Podłączenie pod jeden przewód kominowy gazowego podgrzewacza wody z jednego lokalu i wentylacji z drugiego lokalu, które znajdują potwierdzenie chociażby w protokole kominiarskim nr [...] oraz oględzin organu I instancji z dnia 24 września 2015 r. , powoduje możliwość cofania się spalin i zagrożenie zatrucia tlenkiem węgla. Konieczne jest zatem sformułowanie nakazu, który ww. zagrożenie usunie. Dlatego też nakaz powinien sprowadzać się do zamurowania otworów wentylacyjnych w przewodzie, do którego podłączony jest gazowy podgrzewacz wody w mieszkaniu nr 5. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma wątpliwości co do przeznaczenia opisanego przewodu kominowego. Podniósł, że najistotniejsze, w ocenie DWINB jest pismo odwołującej z dnia 17 grudnia 2010 r., którym zainicjowała postępowanie w niniejszej sprawie, w którym wskazała, iż do przewodu kominowego był podłączony oprócz gazowego podgrzewacza z lokalu nr 5 także podgrzewacz gazowy z jej lokalu. Był on zgodnie wykorzystywany jako przewód spalinowy aż do awarii w 2009 r. Za stanowiskiem odwołującej, jakoby przedmiotowy przewód kominowy wykorzystywany był jako wentylacyjny, nie może przemawiać treść protokołu kominiarskiego z 2005 r., na który powołuje się ale go nie dołączyła. Jak wynika z późniejszych protokołów kominiarskich z 12 lutego 2007 r i z 2 kwietnia 2008 r. - nie zalecono w nich odłączenia urządzeń grzewczych lecz zamurowanie otworów wentylacyjnych. W tym stanie rzeczy organ nie mógł uznać za wiarygodne twierdzenia skarżącej co do przeznaczenia przewodu kominowego, skoro sama odwołująca wcześniej go użytkowała jako spalinowy i w ten sposób nadal chciała go wykorzystywać. Obowiązek skierować należało do skarżącej, pomimo iż nieprawidłowe użytkowanie komina dotyczy części wspólnej obiektu (przewodu kominowego) za którą odpowiadają wszyscy współwłaściciele budynku, to jednak ma ono przyczynę w działaniu jednego ze współwłaścicieli budynku i zamyka się ona w obrębie należącego do niego lokalu nr 3. Niezależnie od podzielenia przez organ odwoławczy stanowiska PINB co do konieczności ingerencji i sposobu tej ingerencji, DWINB zobowiązany był uchylić decyzje organu I instancji i rozstrzygnąć o istocie sprawy z uwagi na brak w rozstrzygnięciu oznaczenia przewodu kominowego, na którym należy wykonać prace. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę decyzji poprzez nakazanie usunięcia z przewodu kominowego nr 1 gazowego podgrzewacza wody z mieszkania nr 5. Do skargi dołączone zostały protokoły m.in. kominiarskie z lat 2005-2007, w których jak podkreśliła skarżąca stwierdzone zostało jednoznacznie, iż przewód kominowy nr 1 był przewodem wentylacyjnym a nie spalinowym. Dopiero później w 2008 r. mistrz kominiarski K. S. zmienił nagle i bez podania przyczyny właściwość i przeznaczenie spornego przewodu kominowego. I na tym ostatnim protokole organy oparły swoje rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu organu, iż skarżąca sama użytkowała ten przewód jako wentylacyjny i jednocześnie spalinowy, nie zmienia faktu, iż skarżąca w ogóle nie wiedziała czy dany przewód jest przewodem spalinowym czy wentylacyjnym. Nikt nigdy nie kwestionował faktu, że do przewodu kominowego nr 1 podłączone były z lokali nr 3 i nr 5 zarówno gazowe podgrzewacze wody jak i podłączona była wentylacja. Skarżąca podkreśla, że organ najpierw powinien sprawdzić wszelką dokumentację na podłączenie gazowych podgrzewaczy wody w lokalach nr 3 i 5, ewentualnie od zarządcy zażądać książki obiektu i wtedy ustalać, czy przewód nr jest wentylacyjny czy też spalinowy. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy właściciele lokalu nr 5 posiadają dokumentację w tym zakresie. Tak więc w świetle prawa zaskarżoną decyzją pozbawiono skarżącą wszelkiej wentylacji w jej mieszkaniu położonym najniżej, na parterze budynku. W ocenie skarżącej organy zaniechały weryfikacji podstawowej d, samowolnie uznały przewód kominowy nr 1 jako spalinowy, błędnie ustalono fakty i nierzetelnie przeprowadzono postępowanie dowodowe, co doprowadziło do wydania krzywdzącej dla niej decyzji, nie bacząc na przepisy prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub wystąpienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym istotnych wad o charakterze procesowym - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis art. 66 co do zasady odnosi się do obiektów budowlanych. Nakazy określone w tym przepisie mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości dotyczących samego obiektu. Jednakże, w sytuacji gdy zły stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt, możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 1036/06, LEX nr 505612; z dnia 5 lutego 2009 r., II OSK 985/08, LEX nr 516064). Decyzja powinna być wydana na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Najbardziej miarodajnym i obiektywnym dowodem będą wyniki kontroli obiektu budowlanego przedstawione w protokole jej przeprowadzenia i podpisane przez osoby biorące udział w tej czynności. Istotnym dowodem może być też ekspertyza dokonana przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Ekspertyza powinna zawierać odpowiedni opis stwierdzonych nieprawidłowości i wnioski co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, także – o ile to możliwe - wariantowo. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie organ nadzoru budowlanego wydaje rozstrzygnięcie, nie jest przy tym związany wnioskami zamieszczonymi w ekspertyzie. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego może także w drodze postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81C ust. 2, na które stronie będzie przysługiwało zażalenie, zażądać od podmiotu, na którym ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1, przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy. W badanej sprawie przedmiotem postępowania jest stan techniczny budynku mieszkalnego wielolokalowego położonego w P. przy ul. W.. W trakcie postępowania, stwierdzone zostało, że do przewodu kominowego nr 1 podłączony jest gazowy podgrzewacz wody w łazience w lokalu mieszkalnym nr 5 (I piętro) oraz znajdują się otwory wentylacji kuchni i łazienki w mieszkaniu nr 3 (parter), co powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Aby doprowadzić, w wyżej określonym zakresie, do takiego użytkowania budynku, który nie zagrażałby życiu lub zdrowiu ludzi organ nadzoru budowlanego obowiązany był wydać nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W zaskarżonej decyzji organ nie wywiązał się z tego obowiązku. Przede wszystkim zaskarżona decyzja w dalszym ciągu nie usunęła w pełni stanu zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Organ wydając nakaz zamurowania otworów wentylacyjnych w pomieszczeniu kuchni i łazienki w lokalu mieszkalnym nr 3, doprowadził do sytuacji, że lokal ten został pozbawiony całkowicie wentylacji, co narusza przepisy § 51 i § 147 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U.2015.1422 t.j). Zgodnie z § 51 cyt. rozporządzenia budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. Stosownie natomiast do pkt 2 § 147 ww. rozporządzenia wentylację mechaniczną lub grawitacyjną należy zapewnić w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, w pomieszczeniach bez otwieranych okien, a także w innych pomieszczeniach, w których ze względów zdrowotnych, technologicznych lub bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie wymiany powietrza. Należy zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania organ I instancji podjął próbę nałożenia obowiązku co prawda na Wspólnotę Mieszkaniową sporządzenia dokumentacji (opisowo-rysunkowej) przedstawiającej zakres robót budowlanych niezbędnych do zapewnienia wymaganej wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu kuchni i łazienki mieszkania nr 3, ale się z tego wycofał (postanowienie nr [...]). Natomiast organ odwoławczy w poprzedniej swojej decyzji kasacyjnej z dnia [...], nakazując organowi I instancji ponownie rozpatrzyć sprawę w ściśle ukierunkowanym zakresie rozstrzygnięcia, zawęził przedmiot tego rozstrzygnięcia do takiego, w którym organ I instancji obowiązany był do wydania nakazu albo zamurowania otworów wentylacyjnych albo do nakazu odłączenia gazowego podgrzewacza wody. Te niepełne zalecenia skutkowały wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W przypadku bowiem - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wydania nakazu zamurowania otworów wentylacyjnych, bez określenia jakie prace należy wykonać aby mieszkanie miało zapewnioną wymaganą prawem nową wentylację, organy likwidując jedno zagrożenie doprowadziły do wystąpienia nowego zagrożenia (całkowitego pozbawienia wentylacji lokalu nr 3). Dlatego też słusznie skarżąca kwestionuje, iż opisane zaskarżoną decyzją obowiązki zostały nałożone na nią z naruszeniem prawa. Budynek położony przy ul. W. w P. jest budynkiem wielolokalowym, w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa, powstała z mocy prawa. Komin zaś stanowi część wspólną budynku. O sposobie przeznaczenia przewodów kominowych decyduje więc Wspólnota, a nie pojedynczy właściciel lokalu mieszkalnego, ani tym bardziej organ nadzoru budowlanego. To czy w badanej sprawie przewód kominowy nr 1 jest przewodem spalinowym czy też wentylacyjnym musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę albo o ile nie zachowała się dokumentacja budowlana z decyzji (uchwały) Wspólnoty Mieszkaniowej o przeznaczeniu przewodu kominowego i przypisaniu go do konkretnego lokalu mieszkalnego do użytkowania. W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu I instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego uwzględni uwagi i zalecenia Sądu i w zależności od poczynionych dalszych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II sentencji znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 tej ustawy.